Решение по делу № 33а-820/2020 от 19.02.2020

Судья Шахуров С.Н. № 33а-820

№2а-2538/2019

67RS0003-01-2019-002778-67

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

12 мая 2020 года г.Смоленск

Судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда в составе:

председательствующего судьи Ивановой О.А.,

судей Туникене М.В., Штейнле А.Л.,

при секретаре Гуляевой И.А.,

с участием прокурора Павленко Н.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению Коновалова Андрея Александровича, Литвиненко Оксаны Владимировны, Занковой Юлии Валерьевны, Шалькиной Ирины Викторовны, Рывкиной Натальи Викторовны, Голубевой Валентины Николаевны, Климушева Сергея Николаевича, Васильева Александра Владимировича, Крыловой Натальи Васильевны, Фроловой Татьяны Николаевны, Горецкой Инны Викторовны, Чуриловой Тамары Николаевны, Занкова Олега Александровича, Дзарасовой Зарины Каспулатовны, Бусиной Любовь Михайловны, Ковалева Юрия Александровича, Гиндуллиной Ирины Георгиевны, Коротковой Юлии Анатольевны, Которкова Сергея Алексеевича, Савченко Дениса Васильевича к Администрации г.Смоленска о признании незаконным постановления главы города Смоленска №981-адм от 19.04.2019г. «О внесении изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленск в границах ... по апелляционной жалобе Литвиненко О.В. на решение Промышленного районного суда г.Смоленска от 16 декабря 2019г.

Заслушав доклад судьи Туникене М.В., объяснения административного истца Литвиненко О.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя заинтересованного лица ООО «Бином» Алексеевой А.С., представителя заинтересованного лица ООО «Метрум» Копосова А.А., заключение прокурора Павленко Н.В., полагавшей, что решение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение, судебная коллегия

установила:

Литвиненко О.В. и другие собственники квартир, расположенных в многоквартирном жилом ..., обратилась в суд с административным иском к Администрации г. Смоленска о признании незаконным и отмене постановления главы города Смоленска №981-адм от 19.04.2019г. «О внесении изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленск в границах ... просили направить проект внесения изменений на доработку в соответствии с п.5.13 постановления №1927-адм от 05.07.2007г. «Об утверждении положения о подготовке и утверждении документации по планировке территории города Смоленска».

В обоснование иска истцы указали на то, что

-графическая часть утвержденного проекта планировки и межевания размещена на сайте и опубликована в нечитаемом формате, на публичные слушания указанная текстовая часть не выносилась. Текстовая часть не соответствует проекту, опубликованному на сайте и тексту проекта, который рассматривался на публичных слушаниях;

-в нарушение п.5.13 Положения о подготовке и утверждении документации по планировке территории г.Смоленска, утвержденного постановлением Администрации г.Смоленска №1927-адм от 05.07.2007г. Главой города утвержден проект, не соответствующий требованиям градостроительных нормативов Смоленской области и не содержит обоснования утверждаемых показателей. Данный проект был направлен на публичные слушания без проверки, материалы по его обоснованию отсутствуют, в связи с чем невозможна проверка показателей квартала на соответствие требованиям закона.

- квартал в границах проспекта ... состоит из четырех зон:Ж4,Р2,С1 и Н. В Положении о размещении объектов капитального строительства на территории кварлата указано, что он состоит из зоны Ж4, в связи с чем расчеты произведены исходя из одной зоны, а не четырех;

-расчет уровня автомобилизации в проекте планировки опубликован в нечитаемом формате и не позволяет проверить количество парковочных мест, соответствия их местоположения требованиям СанПин и Строительных правил;

-в нарушение ч.8 ст.43 ГрК РФ при выполнении работ ООО «БИНОМ» использовало устаревшие материалы инженерных изысканий 2011г., для обеспечения потребностей жителей квартала в хранении автомобилей не хватает 62 парковочных места; сведения об имеющейся возможности хранения автотранспорта в проекте планировки не рассчитано и не обосновано;

-неправильно произведен расчет озелененной территории квартала жилой застройки в границах. Все это обосновывает невозможность размещения многоквартирного дома по ...

В суде административный истец Литвиненко О.В. заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель административного ответчика Администрации г.Смоленска Колосова С.Ю. иск не признала, указала, что оспариваемое постановление является законным. Сослалась также на пропуск административными истцами процессуального срока на обращение в суд, предусмотренного ч.1 ст.219 КАС РФ.

Представитель заинтересованного лица ООО «Бином» Алексеева А.С. и представитель заинтересованного лица ООО «Метрум» Копосов А.А. просили в удовлетворении административного иска отказать.

Решением Промышленного районного суда г.Смоленска от 16.12.2019г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административным истцом Литвиненко О.В. поставлен вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного.

Проверив законность и обоснованность решения суда, выслушав мнение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения судебных актов в апелляционном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушения такого характера были допущены судом первой инстанции.

Согласно пунктам 1 и 3 части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Порядок проведения публичных слушаний и опросов граждан в городе Смоленске утвержден решением 24-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28.02.2006 №237.

Из материалов дела следует, что Коновалов А.А. является собственником квартиры, расположенной в многоквартирном жилом доме ...

На праве общей долевой собственности Коновалову А.А. принадлежат два земельных участка №, площадью <данные изъяты> кв.м с кадастровым номером № и №, площадью <данные изъяты> с кадастровым номером № по ... на которых расположен его многоквартирный дом и объекты инфраструктуры этого дома.

Земельный участок № по ... граничит с земельным участком с кадастровым номером № площадью <данные изъяты> кв.м., расположенным по адресу: ..., северо-восточная часть дома 20, который на праве собственности принадлежит ООО «Метрум».

ООО «Метрум» в 2015 - 2016 годах осуществляло строительство объекта капитального строительства на собственном земельном участке: «Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями и подземной автостоянкой по адресу: ... на основании разрешения на строительство № выданного 28.08.2015 Администрацией г. Смоленска.

Решением Промышленного районного суда г. Смоленска от 25.04.2016 вышеназванное разрешение на строительство было признано незаконным и отменено в связи с тем, что параметры возводимого ООО «Метрум» жилого дома не отвечали градостроительным требованиям, в частности площади земельного участка было недостаточно для размещения на нём многоквартирного дома.

Решением Промышленного районного суда г.Смоленска от 11.01.2017 признаны незаконными и отменены постановление Главы города Смоленска от 14.10.2016 № 124 «О назначении публичных слушаний по проекту постановления Администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление Администрации города Смоленска от 29.10.2012 N 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах ...

Постановлением Администрации г. Смоленска № 50 от 24.04.2018 на 24.05.2018 назначены публичные слушания по проекту постановления администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление администрации города Смоленска от 29.10.2012 № 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенной территории в городе Смоленске в ...

24.05.2018 проведены публичные слушания по рассмотрению проекта постановления администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление администрации города Смоленска от 29.10.2012 № 1907-адм…», по итогам которых составлено заключение, согласно которому комиссия по результатам публичных слушаний пришла к выводу направить Главе города Смоленска постановление Администрации города Смоленска «О внесении изменений в постановление Администрации города Смоленска от 29.10.2012 № 1907-адм «Об утверждении проектов планировки и межевания застроенных территорий в городе Смоленске в границах ... с внесенными изменениями в проектную документацию в части земельного участка под многоквартирным жилым домом ... земельного участка под ЦТП 117 и устраненными техническими ошибками в технико-экономических показателях (том 6.2) и в экспликации объектов капитального строительства на чертеже ГШТ-1.

Решением Промышленного районного суда г.Смоленска от 01.06.2018г., вступившим в законную силу, в удовлетворении административного иска Коновалова А.А. об оспаривании постановления Администрации г. Смоленска № 50 от 24.04.2018 отказано.

Постановлением Администрации г.Смоленска от 13.06.2018г. №1531-адм ООО «Метрум» предоставлено разрешение на отклонение предельных параметров разрешенного строительства, которое 04.07.2018г. было отменено постановлением Администрации г.Смоленска №1732-адм.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 27.02.2019г., вступившим в законную силу, удовлетворены требования ООО «Метрум» о признании недействительным постановления Администрации г.Смоленска от 04.07.2018г. №1732-адм «Об отмене постановления Администрации г.Смоленска от 13.06.2018г. №1531-адм «О предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства «Многоквартирный жилой дом со встроенными помещениями и подземной автостоянкой на ...».

Постановлением Администрации г.Смоленска №09 от 13.02.2019г. на 15-00 19.03.2019г. назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в проект планировки и межевания застроенных территорий в г.Смоленске в границах ... Данное постановление опубликовано в газете «Смоленские городские известия №6» и размещено на официальном сайте Администрации г.Смоленска.

Постановлением Главы города Смоленска №981-адм от 19.04.2019г. внесены изменения в проект планировки и межевания застроенных территорий в г.Смоленске в границах ... утвержденный постановление Администрации г.Смоленска от 29.10.2012г. №1907-адм.

Данное постановление опубликовано 24.04.2019г. в газете «Смоленские городские известия №20».

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление №981-адм от 19.04.2019г не отвечает признакам нормативности, принято органом местного самоуправления в соответствии с предоставленными полномочиями, с соблюдением процедуры, в том числе об обязательном опубликовании оспариваемого постановления, соответствует федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы административных истцов.

Судебная коллегия с такими выводами не согласна, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 КАС РФ.

В силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В силу пункта 4 статьи 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Вместе с тем, суд пришел к ошибочному выводу о том, что данный спор подлежит рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ ввиду следующего.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Из названных норм также следует вывод, что проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта, правомерность которого подлежит оценке в соответствии с положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Тем самым допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее на исход административного дела, обжалуемый судебный акт нельзя признать законным, он подлежит отмене с принятием нового судебного акта, в связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Данные выводы соответствуют правовой позиции, изложенной в кассационном определении Верховного суда Российской Федерации от 05.06.2019г. №87-КА19-1.

Исходя из содержания статьи 19 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами исполнительных органов муниципальных образований, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

При новом рассмотрении дела, суду первой инстанции надлежит устранить допущенные нарушения, приведшие к отмене решения суда, предложить административным истцам уточнить административные исковые требования в соответствии со ст.209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; суду необходимо учесть положения части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст.309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Промышленного районного суда г. Смоленска от 16 декабря 2019 г. отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Промышленный районный суд г. Смоленска в ином составе судей.

Председательствующий:

Судьи: