Решение по делу № 33а-3769/2020 от 10.03.2020

КРАСНОЯРСКИЙ ФИО2 СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судья Лузганова Т.А. дело № 33а-3769/2020 А-020а

УИД 24RS0017-01-2019-002196-12

15 июля 2020 года судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Полынцева С.Н.,

судей Данцевой Т.Н., Жихарева Ю.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Привалихиной О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу Полынцева С.Н.,

административное дело по административному иску заявлению АО «Автоспецбаза» к Красноярской природоохранной прокуратуре об оспаривании действий по проведению проверки от 08 апреля 2019,

по апелляционной жалобе заместителя прокурора Красноярского края,

по апелляционной жалобе Красноярского природоохранного прокурора,

по апелляционной жалобе председателя Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край» Гудовского П.Г.,

на решение суда Железнодорожного района города Красноярска от 28 ноября 2019 года, которым постановлено:

«Исковые требования АО «Автоспецбаза» к Красноярской природоохранной прокуратуре об оспаривании действий по проведению проверки от 08 апреля 2019 удовлетворить частично.

Признать незаконными действия Красноярской природоохранной прокуратуры по бурению скважин на территории полигона по адресу: Россия, Красноярский край, Емельяновский район, рп.Емельяново, 22 км Енисейского тракта, осуществляемые в июне 2019 года.

В остальной части иска – отказать».

Выслушав докладчика, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

АО «Автоспецбаза» обратилось в суд с административным иском к Красноярской природоохранной прокуратуре, в котором просило:

признать незаконным решение Красноярской природоохранной прокуратуры о проведении проверки от 08.04.2019 исх. №92;

признать незаконными действия природоохранной прокуратуры Красноярского края по проведению замеров и бурению скважин на территории полигона по адресу: Россия, Красноярский край, Емельяновский район, рп.Емельяново, 22 км Енисейского тракта,

приостановить действия природоохранной прокуратуры по проведению края по проведению замеров и бурению скважин на территории полигона;

обязать административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца и приостановить проверку в отношении АО «Автоспецбаза».

Требования мотивированы тем, что 08.04.2019 года Красноярской природоохранной прокуратурой принято решение о проведении проверки в отношении АО «Автоспецбаза» с целью проверки соблюдения законодательства об отходах, земельного законодательства, законодательства об экологических экспертизах. В ходе проводимой натурной проверке полигона предприятия 27 мая 2019 года сотрудником природоохранной прокуратуры был проведен осмотр полигона АО «Автоспецбаза», составлен Акт натурного осмотра территории, с проведением фотосъемки на телефон IPHONE. В конце мая - начале июня 2019 года с привлечением специалистов, технического персонала и спецтехники (буровой установки), пробурено 5 скважин глубиной до 26 метров.

Указанные действия сотрудников прокуратуры считает незаконными по следующим основаниям.

Решение о проведении проверки на территории полигона АО «Автоспецбаза» 27.05.2019 помощником Красноярского природоохранного прокурора Сухаревым М.В. до Общества не доводилось. Осмотр полигона был проведен без какого-либо уведомления АО «Автоспецбаза», акт составлен в одностороннем порядке, без предоставления копии проверяемой стороне и в отсутствие понятых. В нарушение положений части 13 статьи 21 Закона «О прокуратуре» к участию в проведении натурных проверок в качестве специалистов прокуратурой привлечены лица, являющиеся сотрудниками частной коммерческой организации ООО «Кадастровый центр», которая не является государственным органом. Места для бурения скважин и проведения замеров были определены М.В. Сухаревым в схеме местоположения скважин для проведения геологических работ без учета рабочего проекта «Реконструкция полигона по захоронению твердых бытовых отходов в г.Красноярске» МП «Автоспецбаза». Кроме того, действия прокуратуры по бурению скважин на теле полигона сформировали потенциальный риск возникновения экологической катастрофы, связанной с неконтролируемыми выбросами «свалочного газа» в атмосферный воздух и сбросами «фильтрата» в водные объекты, опасности для жизни и здоровья персонала полигона и водителей мусоровозов, транспортирующих и разгружающих отходы на полигоне предприятия.

Судом постановлено вышеприведенное решение о частичном удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе заместитель прокурора Красноярского края просит решение отменить, считая его незаконным и необоснованным. Ссылается на то, что привлечение к участию в проверке коммерческой организации не противоречит закону. Точки бурения определялись специалистом привлеченной организации. Указывает на ошибочность вывода суда о том, что мероприятия, выполненные коммерческой организации, относятся к маркшейдерским работам, требующим наличие лицензии.

В апелляционной жалобе прокурор природоохранной прокуратуры просит решение суда изменить в части удовлетворения требований АО «Автоспецбаза», ссылаясь на неверное применение норм материального права. Указывает ошибочную оценку суда порядка привлечения специалистов, неверное определение судом видов исследований, что привело к выводам противоречащим материалом проверки.

В возражениях на апелляционную жалобу Министерство экологии и рационального природопользования Красноярского края считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы.

В возражениях на апелляционные жалобы заместителя прокурора Красноярского края и Красноярского природоохранного прокурора АО «Автоспецбаза» считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Обсудив вопрос о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся, участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, выслушав прокуроров Красноярской природоохранной прокуратуры Сухарева М.В., Трофимова А.А. прокурора Красноярской краевой прокуратуры Федорченко М.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя АО «Автоспецбаза» Степанову Е.Г., согласившуюся с решением, Гудовского П.Г. и его представителя Драпеко О.А., поддержавших позицию Красноярской природоохранной прокуратуры, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, а также возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В пункте 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре РФ" установлено, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, зашиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В силу пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, должностными лицами.

Согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи с вышеуказанной статьей названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать представления необходимых документов и материалов в сроки и порядке, которые установлены п.п.2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 ст.6 настоящего закона (абз.2 п.1 ст.22 Закона о прокуратуре).

Исходя из п.2.3 ст.6 Закона о прокуратуре, прокурор не вправе требовать у органа (организации) информацию, документы и материалы в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки.

Из системного толкования приведенных норм, во взаимосвязи с положениями п.3 ст.21 Закона о прокуратуре, следует, что в решении о проведении проверки должны быть указаны ее определенные цели, основания и предмет, позволяющие проверить соответствие им требования о предоставлении документов.

Судом первой инстанции установлено, что дела на основании заявления Гудовского П.Г. от 05.04.2019 г., Красноярским природоохранным прокурором <дата> принято решение о проведении проверки, зарегистрированное за №, цель проверки – проверить соблюдение законодательства в сфере законодательства об отходах, земельного законодательства, законодательства об экологических экспертизах АО «Автоспецбаза», срок проверки с 10.04.2019 г. по 09.05.2019 г., проведение проверки поручено помощнику прокурора Сухареву М.В. Основанием проверки указано - информация о нарушениях закона, о данном решении по средствам электронной почты 08.04.2019 г. сообщено АО «Автоспецбаза» к сообщению был приложен запрос, с указанием о необходимости предоставления документов.

После предоставления АО «Автоспецбаза» документов, запрашиваемых для проведения проверки, 27.05.2019 г. принято решение об осуществлении выезда и натурный осмотр на полигоне ОАО «Автоспецбаза», в том числе, с привлечением специалистов и проведением замеров.

Рассматривая требования в части вынесения Красноярской природоохранной прокуратурой решения о проведении в отношении АО «Автоспецбаза» проверки, суд первой инстанции учитывая ФЗ «О прокуратуре РФ» при этом принимая во внимание правовую позицию, изложенную в пункте 5.2 Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 г. N 2-П о том, что согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях, пришел к выводу о законности вынесения решения о проведении проверки.

Оспариваемое решение было принято уполномоченным должностным лицом и внесено надлежащему лицу, с соблюдением процедуры и при наличии оснований для его вынесения, не противоречит требованиям действующего законодательства, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они являются правильными, основанными на требованиях указанного выше законодательства и основаны на доказательствах, надлежащим образом исследованных судом.

При этом, разрешая требования в части признания незаконными действия Красноярской природоохранной прокуратуры по бурению скважин на территории полигона по адресу: Россия, Красноярский край, Емельяновский район, рп.Емельяново, 22 км Енисейского тракта, которые осуществлялись прокуратурой в рамках указанной проверки в июне 2019 г., суд учитывая установленные требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на других лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, а также требования п.5 ст.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пришел к выводу, что мероприятия по проведению замеров и бурению скважин на полигоне бытовых отходов, для определения объема и местоположения размещенных отходов, должны были проводиться с участием представителей государственных органов, в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (ч.13 ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ»), тогда как, ООО «Кадастровый центр», который был привлечён прокурором для проведения замеров на полигоне отходов, принадлежащем АО «Автоспецбаза», не является государственным учреждением и не имеет лицензии на осуществление такого рода работ.

При рассмотрении требований в данной части, суд первой инстанции учитывал, что из содержания норм действующего законодательства, хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе принципа презумпции экологической опасности, планируемой хозяйственной и иной деятельности.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к вышеуказанным выводам, подробно, со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права, изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает судебной коллегии сомнений.

Как следует из содержания решения Красноярского природоохранного прокурора, целью проверки АО «Автоспецбаза» является: проверка соблюдения законодательства об отходах, земельного законодательства, законодательства об экологических экспертизах.

Судебная коллегия учитывает, положения п.13 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» которое наделяет прокурора правом в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства при осуществлении проверки привлекать представителей иных государственных органов для осуществления ими экспертно-аналитических функций, данная норма направлена на обеспечение объективности результатов прокурорской проверки.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций.

Доводы апелляционных жалоб о том, что проведенные ООО «Краевое кадастровое агентство» замеры посредством бурения скважин не связаны с горными выработками, судебной коллегией не принимаются. Точки бурения скважин были определены на схеме для проведения геологических работ, таким образом говоря о не проведении мероприятий, связанных с горной промышленностью (горными отводами и месторождениями полезных ископаемых) в документации на проведение ООО «Краевое кадастровое агентство» работ по бурению используются термины, связанные именно с горной промышленностью и полезными ископаемыми.

Доводы Красноярской природоохранной прокуратуры о том, что работы по бурению скважин на теле полигона не относятся к лицензируемой маркшейдерской деятельности являются несостоятельными. Как следует из материалов дела полигон по захоронению твердых бытовых отходов АО «Автоспецбаза» является высоконагружаемым - то есть заполнение рабочих карт полигона осуществляется вертикально от основания (ложа полигона) до контрольной отметки - 305,0 м. В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Положения о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 № 257 к маркшейдерским работам относится выполнение пространственно-геометрических измерений горных разработок и подземных сооружений, определение их параметров, местоположения и соответствия проектной документации, соответственно такая деятельность подлежит лицензированию.

Вместе с тем, вопрос, связанный с наличием или отсутствием разрешительной документации у ООО «Краевое кадастровое агентство» не является основанием для признания действий прокуратуры по бурению скважин на территории полигона законными, поскольку осуществление инженерных изысканий на уже действующем полигоне твердых бытовых отходов в разрез с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы нарушает положения подпункта 8 статьи 11, статьи 27 и подпункта 7 части 2 статьи 30 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»

Из положений приведенного выше закона следует, что любое заключение экологической экспертизы по проектной документации объекта действует на период его эксплуатации или до изменения процессов его хозяйственной или иной деятельности.

Тогда как, деятельность контролирующих органов, проводящих надзорные мероприятия не должна противоречить установленным требованиям, так действия прокуратуры по проведению замеров путем бурения скважин на теле полигона являются прямым вмешательством в хозяйственную деятельность и подпадают под понятие иная деятельность на объекте, получившем положительное заключение государственной экологической экспертизы.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции учитывая, что для определения объема размещенных отходов проводились работы по бурению скважин, данные работы проводили специалисты, привлеченные Красноярской природоохранной прокуратурой, при этом, схема местоположения скважин для проведения геологических работ, утвержденная помощником прокурора Сухаревым М.В. 03.06.2019, не содержит каких-либо обоснований размещения скважин на теле полигона, пришел к выводу, что указанные действия Красноярской природоохранной прокуратуры по бурению скважин на территории полигона по адресу: Россия, <адрес>, рп.Емельяново, 22 км Енисейского тракта, осуществляемые в июне 2019 года в рамках проведении проверки в отношении АО «Автоспецбаза», не соответствуют требованиям действующего законодательства о прокуратуре и экологической экспертизе, поскольку инженерные изыскания и замеры, путем бурения вертикальных промерных скважин на теле полигона, без проектной документации, может повлечь нарушение гидролизационных слоев основания полигона.

С данными выводами соглашается судебная коллегия. Доводы об отсутствии угрозы нарушения основания полигона неубедительны. Оценка влияния действий по бурению с заглублением в защитный изоляционный слой на окружающую природную среду не проводилась ни Красноярской природоохранной прокуратурой, ни ООО «Краевое кадастровое агентство». Планируемые работы не были оценены на наличие или отсутствие потенциальной опасности. Доказательства, проведения такой оценки административным ответчиком не представлены. Техническое задание мероприятий по проведению экологических изысканий не содержит, что противоречит принципу презумпции экологической опасности, планируемой хозяйственной и иной деятельности, закрепленному в статье 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Выводы суда основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и соответствует нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Доводы апелляционных жалоб были предметом исследования и проверки в рамках предъявленных требований при рассмотрении дела районным судом и им дана надлежащая правовая оценка.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену постановленного по делу решения, судом первой инстанции допущено не было

Рассматривая апелляционную жалобу Гудовского П.Г. председателя Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край», судебная коллегия учитывает следующее.

В соответствии со ст. 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, может быть обжаловано по общим правилам, установленным настоящим Кодексом.

В силу ст. 295 КАС РФ решения суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы в апелляционном порядке в соответствии с правилами, установленными настоящей главой (ч. 1).

Право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.

Разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Из обжалуемого решения суда не следует, что оно разрешает вопросы о правах и обязанностях Гудовского П.Г., председателя Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край».

Не могут быть приняты доводы Гудовского П.Г., что оспариваемым решением затронуты интересы Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край».

Не смотря на то, что поводом для проведения прокурором проверки полигона АО «Автоспецбаза» стало обращение в прокуратуру Гудовского П.Г., представляющего, как он утверждает свои интересы и интересы Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край», прокурор, проводя проверку, действовал в интересах неопределённого круга лиц.

Это следует из полномочий прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе и некоммерческими организациями, целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, закреплённых в пункте 2 статьи 1 ФЗ РФ "О прокуратуре РФ".

Таким образом, апелляционная жалоба Гудовского П.Г. председателя Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край» по смыслу пункта 1 части 1 статьи 301 КАС РФ подана лицом, не имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, что в силу пункта 5 статьи 309 КАС РФ является основанием для оставления апелляционной жалобы без рассмотрения по существу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 – 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение суда Железнодорожного района города Красноярска от 28 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы заместителя прокурора Красноярского края и Красноярского природоохранного прокурора – без удовлетворения.

Апелляционную жалобу Гудовского Павла Геннадьевича председателя Красноярской региональной общественной организации «Экологически чистый и свободный от коррупции край» оставить без рассмотрения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Железнодорожный суд города Красноярска в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий судья Полынцев С.Н.

Данцева Т.Н.

Жихарев Ю.А.