Решение по делу № 33а-1880/2018 от 29.01.2018

Дело № 33а-1880/2018

Судья Пищикова Л.А.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Пермь 21 февраля 2018 года

Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе председательствующего судьи Поповой Н.В.,

судей Копылова-Прилипко Д.А., Никитиной Т.А.,

при секретаре Рогатневой А.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации на решение Нытвенского районного суда Пермского края от 06 декабря 2017 г., которым постановлено:

«Удовлетворить исковые требования Капустинского Сергея Станиславовича к Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации о признании незаконным бездействия и о возложении обязанности произвести официальное толкование приложения к приказу, в полном объеме.

Признать незаконным бездействие Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в виде уклонения от толкования текста п.п.13.2.1.3 и 13.2.1.4 Приложения к Приказу Минтруда России №1024н от 17.12.2015 (классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы).

Возложить на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации обязанность произвести в разумные сроки официальное толкование п.п.13.2.1.3 и 13.2.1.4 Приложения к Приказу Минтруда России №1024н от 17.12.2015 («классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» в соответствии с заключением эксперта №274-лэ/2017 от 02.10.2017:

- смысловое содержание словосочетания «коленный сустав: двусторонний» в п.13.2.1.4 Приказа Минтруда России №1024-н от 17.12.2015 означает, что коленный сустав: двусторонний является одним из видов эндопротезов,

- смысловое содержание п.13.2.1.4 словосочетания «коленный сустав: двусторонний» в п.13.2.1.4 Приказа Минтруда России №1024-н от 17.12.2015 следует, что речь идет об одном коленном суставе - двустороннем, и следует, что речь не идет о двух коленных суставах: двухсторонних.

О выполнении Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации настоящего решения необходимо сообщить суду в течение одного месяца со дня его исполнения».

Заслушав доклад судьи Копылова-Прилипко Д.А., объяснения Капустинского С.С., изучив материалы дела, судебная коллегия

у с т а н о в и л а :

Капустинский С.С. (далее по тексту, также – Заявитель) обратился в суд с административным иском к Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (далее по тексту – Минтруд), уточнив требования, просит: признать незаконным бездействие в виде уклонения от толкования пунктов 13.2.1.3 и 13.2.1.4 приложения к приказу Министерства труда и социальной защиты РФ № 1024н от 17.12.2015 г. (далее по тексту – Приказ); возложить обязанность на Минтруд произвести в разумные сроки официальное толкование пункта 13.2.1.4 приложения в соответствии с заключением эксперта: смысловое содержание словосочетания «коленный сустав: двухсторонний» в ст. 13.2.1.14 Приказа Минтруда № 1204-н от 17.12.2015 г. означает, что коленный сустав: двухсторонний является одним из видов эндопротезов; из смыслового содержания статьи 13.2.1.4 словосочетания коленный сустав: двухсторонний» в статье 13.2.1.4 Приказа Минтруда России № 1024-н от 17.12.2015 г. следует, что речь идет об одном коленном суставе – двухстороннем, и следует, что речь идет не о двух коленных суставах: двухсторонних.

Требования обоснованы тем, что 14.11.2013 г. Капустинскому С.С. была проведена операция на левое колено – эндопротезирование левого коленного сустава и определена III группа инвалидности. 03.07.2014 г. проведена аналогичная операция на правом коленном суставе, определена II группа инвалидности. Несмотря на ухудшение состояния здоровья Заявителю 28.08.2015 г. установлена III группа инвалидности по причине неверной трактовки экспертами медико-санитарной экспертизы пунктов 13.2.1.3-13.2.1.4 Приложения к Приказу Минтруда России от 17.12.2015 N 1024н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы». Факт неправильного толкования приложения к Приказу установлен и заключением специалистов-лингвистов № 018-мэ/2016 от 08.02.2016 г. В этой связи, полагая нарушенным право на охрану здоровья в виде установления определённой группы инвалидности и получения в этой связи определенных льгот и пенсии, Капустинский С.С. обращался в Минтруд с заявлением, которое 27.09.2016 г. было перенаправлено в ФГБУ «Федеральное бюро медико-социальной экспертизы» (далее по тексту – ФГБУ «СМЭ»). В ответе ФГБУ «СМЭ» разъяснило положения указанного Приказа. Желая получить сведения о том, является ли данный ответ официальным толкованием Приказа, Капустинский С.С. вторично обратился с Минтруд с заявлением, которым 28.02.2017 г. дан ответ, по содержанию не относящийся к существу обращения Заявителя. При таких обстоятельствах просит требования удовлетворить.

Судом постановлено выше приведенное решение, об отмене которого в апелляционной жалобе просит Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. Указывает, что обращение Капустинского С.С. было связано не столько с толкованием Приказа, сколько с несогласием решения учреждения медико-социальной защиты, Заявитель был проинформирован о порядке обжалования такого решения. Также ФГБУ «СМЭ» в рамках соответствующей компетенции был дан ответ на запрос Заявителя по аналогичному вопросу. Учитывая изложенное, Минтрудом полностью исполнены требования закона. Несогласие с содержанием ответов не может служить основанием для удовлетворения административного иска. Заключение эксперта № 274-лэ/2017 от 02.10.2017 г. НОЧУДПО «Институт судебных экспертиз и криминалистки», имеющего исключительно филологическое образование и не обладающего специальными познаниями в медицинской отрасли, имеющей специальную терминологию, не могло быть принято судом. Текст приложения к Приказу полностью соответствует нормам современного русского языка с учётом особенностей языка, нормативных правовых актов, включающих медицинскую терминологию. Судом допущены нарушения норм процессуального права, выразившиеся в проверке целесообразности официального толкования Минтрудом приложения к Приказу. По существу, Заявитель оспаривал нормативный правовой акт, а рассмотрение данных требований входит в компетенцию Верховного Суда РФ.

В судебном заседании Капустинский С.С. с апелляционной жалобой не согласился по доводам представленных письменных возражений.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

Проверив законность и обоснованность постановленного решения, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований к отмене решения в связи с нарушением или неправильным применением норм материального права и норм процессуального права (часть 3 статьи 310 КАС РФ) в силу следующего.

17.12.2015 г. Министерством труда и социальной защиты России издан Приказ № 1024н «О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы». Приложением к данному Приказу является «Количественная система оценки степени выражения стойких нарушений функций организма человека, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами (в процентах, применительно к клинико-функциональной характеристике стойких нарушений функций организма человека)».

В пункте 13.2.1 Приложения к Приказу в графе «Наименования болезней, травм или дефектов и их последствия» указано: «Эндопротезы с нарушением статодинамических функций от незначительно до умеренно выраженных». В Графе «Клинико-функциональная характеристика стойких нарушений функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами» в пункте 13.2.1.3 содержится запись: «Коленный сустав: односторонний»; в пункте 13.2.1.4 содержится запись: «Коленный сустав: двусторонний».

Указывая о неопределённости содержания указанных норм, Капустинский С.С. обращался в адрес Минтруда, просил дать официальное разъяснение.

Обращение Заявителя от 01.09.2016 г. было перенаправлено в ФГБУ «СМЭ», которым 23.11.2016 г. дано разъяснение, что: «- текст пункта 13.2.1.3 приложения к Приказу «Коленный сустав: односторонний» означает эндопротезирование коленного сустава одной ноги вне зависимости от вида и типа протезирования»; - текст пункта 13.2.1.4 приложения к Приказу «Коленный сустав: двусторонний» означает эндпротезирование коленных суставов обеих ног вне зависимости от вида и типа протезирования».

В заявлении от 17.01.2017 г., адресованном Минтруду, Капустинский С.С. просил дать ответ, является ли указанное выше письмо ФГБУ «СМЭ» официальным толкованием пунктов 13.2.1.3 и 13.2.1.4 Приложения к Приказу.

В письме Минтруда от 28.02.2017 г. № 13-5/005-1347 Капустинскому С.С. сообщено, что вопросы обеспечения эндопротезами Приказом не регулируются. Разъяснены положения закона о получении компенсации за самостоятельно приобретённые протезы, разъяснено право обжалования решений медико-социальной экспертизы в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что Минтрудом нарушены положения Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», поскольку административный ответчик, который вправе давать официальные толкования принятых им актов, не дал ответ по существу поставленных Заявителем в обращении вопросов. В этой связи, суд признал соответствующее бездействие Минтруда незаконным и с учётом выводов судебной экспертизы: возложил на Минтруд обязанность произвести официальное толкование названных пунктов приложения к Приказу; указал конкретную формулировку толкования.

Судебная коллегия считает данный вывод неправильным.

Так, частью 1 статьи 178 КАС РФ определено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Предъявляя уточнённый административный иск, Капустинский С.С. указывал о бездействии Минтруда, выразившемся в уклонении от официального толкования текста пунктов 13.2.1.3 и 13.2.1.4 Приложения к Приказу.

Каких-либо требований, связанных с оспариванием какого-либо решения Минтруда, в том числе решения (письма) от 28.02.2017 г. № 13-5/005-1347 административный истец не заявлял.

Вместе с тем, суд, анализируя данный ответ Минтруда от 26.02.2017 г. пришёл к выводу о том, что административный ответчик не дал ответ по существу поставленных Заявителем в обращении вопросов, тогда как данный ответ предметом административного иска не являлся.

Помимо этого, пунктом 3 части 3, частью 4 статьи 226 КАС РФ установлено, что ели иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом, решение об удовлетворении административного иска может быть принято только при условии, если оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствуют нормативным правовым актам и нарушают права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

По мнению судебной коллегии, административным ответчиком не допущено нарушений нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения.

Полномочия Минтруда определены Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 (далее по тексту – Положение о Минтруде).

Согласно пунктам 1, 2 Положения о Минтруде, данный орган является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования (за исключением обязательного медицинского страхования), включая вопросы тарифов по страховым взносам, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы, социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, социального обслуживания населения, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы, по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер, по методическому обеспечению мер, направленных на развитие муниципальной службы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности (пункт 1).

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости, осуществляет руководство и контроль деятельности подведомственных федеральных государственных учреждений, в том числе федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, федеральных государственных унитарных предприятий, а также координацию деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии с пунктами 5.7.5, 5.16 Положения о Минтруде, Минтруд: организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок (пункт 5.7.5); дает разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 5.16).

Названное Положение о Минтруде не содержит такого полномочия, как осуществление официального толкования принятых нормативных правовых актов.

Пунктами 5.2.12, 5.2.74, 5.2.140, 5.2.65, 5.2.137 Положения о Минтруде предусмотрена возможность дачи разъяснений указанным органом по некоторым вопросам, связанным с деятельностью Минтруда, однако, в перечень данных вопросов, полномочие по официальному толкованию принятых Минтрудом нормативных правовых актов не включено.

При этом, решение суда не содержит ссылок на иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которые обязывают Минтруд давать официальное толкование принятого им нормативного правового акта.

В этой связи, вывод суда о допущенном Минтрудом бездействии нельзя признать обоснованным.

Фактически, Капустинский С.С. выражает несогласие с непризнанием его инвалидом, ввиду неверного понимания специалистами медико-социальной экспертизы названных пунктов Приложения к Приказу.

Вместе с тем, Заявитель не лишен права оспаривать в судебном порядке соответствующее решение медико-социальной экспертизы, либо оспаривать в части нормативный правовой акт – конкретные пункты Приложения к Приказу. Доказательств тех обстоятельств, что такой способ, как осуществление официального толкования Приложения к Приказу, приведёт к восстановлению прав и законных интересов Заявителя, материалы дела не содержат, тогда как судебное решение о признании бездействия незаконным, своей целью преследует именно восстановление прав административного истца, о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение о возложении на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (пункт 1 часть 2 статьи 227 КАС РФ).

Указывая в качестве способа устранения нарушенных прав, свобод и законных интересов Капустинского С.С., суд возложил на Минтруд обязанность произвести официальное толкование пунктов 13.2.1.3 и 13.2.1.4 и указал конкретную формулировку толкования.

Вместе с тем, судом не учтено, что суд не связан с требованиями административного истца о способе устранения нарушенных прав, свобод и законных интересов, а может определить этот способ самостоятельно, который должен быть соразмерен нарушению и должен соотноситься с предметом и основаниями заявленных требований.

В рассматриваемом случае, суд, подменяя полномочия Минтруда, возложил на данный орган обязанность дать конкретное толкование нормативного правового акта, не учитывая компетенцию органа, принявшего нормативный правовой акт, самостоятельность в разрешении соответствующих вопросов.

При названных обстоятельствах решение районного суда подлежит отмене, с принятием нового решения об отказе Капустинскому С.С. в удовлетворении административного иска в полном объёме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Решение Нытвенского районного суда Пермского края от 06 декабря 2017 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым Капустинскому Сергею Станиславовичу в удовлетворении административного иска к Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации о признании бездействия незаконным, возложении обязанности, отказать в полном объёме.

Председательствующий:

Судьи: