Решение по делу № 3а-51/2019 от 23.01.2019

Дело №3а-51/2019

33OS0000-01-2019-000010-93

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

город Владимир                             11 июля 2019 года

Владимирский областной суд в составе:

председательствующего судьи                 Самылова Ю.В.

при секретаре                                Кротковой Ю.В.,

с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Владимирской области Денисова А.А., представителей административного истца - администрации города Владимира, по доверенностям Гуржоса Д.С., Сысоева Д.Н., Шолохова М.В., по ордеру адвоката Васильева Д.В., представителей административных ответчиков: Губернатора Владимирской области и администрации Владимирской области по доверенностям Запрудновой Е.В. и Марковой И.В., представителей заинтересованных лиц: Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Ильиной М.А.; департамента образования администрации Владимирской области по доверенности Ильиной Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Владимира о признании приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013г. № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим в части,

установил:

постановлением Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013г. № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» в целях реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), согласно приложению (пункт 1 постановления).

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Владимирские ведомости» от 21.09.2013 г. N 177, постановление вступило в силу с 1 января 2014 года (п.3 постановления).

Приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 (далее приложение) представляет собой нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

23.01.2019г. администрация города Владимира обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013г. № 998 недействующим с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно - управленческому и обслуживающему персоналу.

В обоснование требования администрация города Владимира в административном исковом заявлении ссылалась на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует положениям Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральным государственным образовательным стандартам дошкольного образования, утвержденным Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, которые предусматривают в муниципальных дошкольных общеобразовательных организациях наряду с должностями педагогических работников должности других работников, участвующих в реализации образовательных программ, относящихся к учебно – вспомогательному персоналу, административно – управленческому и обслуживающему персоналу. Такое правовое регулирование нарушает права местного самоуправления, возлагая на него не предусмотренные федеральным законодательством обязанности осуществлять за счет бюджета муниципального образования городской округ Владимир расходы по финансированию образовательных программ в виде оплаты труда указанных категорий работников дошкольных образовательных организаций, должности которых не включены в Приложение.

В период рассмотрения настоящего дела оспариваемая норма была изложена в новой редакции, постановлением администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 внесены изменения в постановление Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998, абзац 4 пункта 2, абзацы 2,3 пункта 6, абзац 7 после таблицы 1 приложения изложены в редакции, предусматривающей включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу. Изменения, внесенные постановлением администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176, вступили в силу через 10 дней после официального опубликования (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 18.03.2019) и распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2019 года (п.3).

23.04.2019г. в судебном заседании администрация города Владимира изменила предмет иска, представив суду уточненное административное исковое заявление, в котором просила признать приложение недействующим с момента издания до 31.12.2018 и приложение в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно - управленческому и обслуживающему персоналу в дошкольных образовательных организациях.

04.06.2019 г. администрация города Владимира в судебном заседании вновь изменила предмет иска, представив суду уточненное административное исковое заявление, в котором просит признать приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу.

Также администрация города Владимира просит признать незаконным неопределение администрацией Владимирской области методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

В судебном заседании 09.07.2019 г. представитель административного истца Гуржос Д.С. заявил об отказе от административного иска в части требования признать приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу.

Определением областного суда от 09.07.2019 г. отказ администрации города Владимира от административного иска в указанной части судом принят и производство по административному делу в названной части прекращено.

Требование признать незаконным неопределение администрацией Владимирской области методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998, администрация города Владимира письменно уточнила и в окончательном варианте просит суд признать недействующим с момента издания приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» в части неопределения методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

Представители административного истца - администрации города Владимира, по доверенностям Гуржос Д.С., Сысоев Д.Н., Шолохов М. В., и адвокат Васильев Д.В. настаивали на заявленном требовании по изложенным в иске и уточненным в судебном заседании основаниям, оспаривая приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 в новой редакции, постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176, действующей на момент рассмотрения дела.

Дополнительно пояснив, что изложение приложения в новой редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176, которым внесены изменения в постановление Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 и оспариваемая часть приложения изложена в редакции, предусматривающей включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу, не устранило недостаток прежнего правового регулирования, поскольку не определена методика (механизм) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников указанных категорий дошкольного образования в дошкольных организациях. Значение коэффициента i в оспариваемом нормативном правовом акте не указано, его не содержат и иные нормативные правовые акты Владимирской области, что вызывает правовую неопределенность при расчете самого норматива и нарушает права местного самоуправления, поскольку допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и создает условия необеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях г. Владимира.

Представители административных ответчиков - Губернатора Владимирской области и администрации Владимирской области по доверенностям Запруднова Е.В. и Маркова И.В. административный иск не признали, указав, что оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав местного самоуправления, а именно муниципального образования городской округ Владимир, они не возлагают на него не предусмотренные федеральным законодательством обязанности осуществлять за счет бюджета расходы по финансированию образовательных программ в виде оплаты труда указанных категорий работников дошкольных образовательных организаций, должности которых до 01.01.2019г. не небыли включены в приложение. В норматив расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников дошкольного образования в дошкольных организациях области был включен максимальный размер субвенции исходя из ставки педагогического работника. Значение коэффициента i в оспариваемом нормативном правовом акте не указано, поскольку правоприменителем, применяющим коэффициент i, является исключительно департамент образования администрации Владимирской области, который по сложившейся на практике методике определяет значение коэффициента i, беря за основу фактический норматив расходов за истекший финансовый год. Просили в удовлетворении административного иска администрации города Владимира отказать.

Представитель заинтересованного лица - Совета народных депутатов города Владимира по доверенности Ильина М.А. в судебное заседание 10-11.07.2019 г. не явилась, в письменном заявлении просит рассмотреть дело в ее отсутствие, ранее в судебных заседаниях полностью поддерживала позицию административного истца и полагала иск подлежащим удовлетворению.

Представитель заинтересованного лица - департамента образования администрации Владимирской области по доверенности Ильина Л.Н. с административным исковым заявлением не согласилась, указав, что оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству.

Выслушав объяснения представителей сторон, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Денисова А.А., полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования, исследовав и оценив материалы дела в их совокупности, суд приходит к следующему.

Общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктами 13, 13.1, 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании).

Частью 1 статьи 8 поименованного Закона об образовании определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, содержание которой аналогично положениям подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Согласно ст. 99 Закона об образовании финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

Нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Таким образом в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность, в том числе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - федеральные стандарты, часть 3 статьи 5 Закона об образовании).

Федеральные стандарты - это совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и направлению подготовки, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, включающие в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (пункт 6 статьи 2, часть 3 статьи 11 Закона об образовании).

Федеральные стандарты дошкольного образования, утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 г. N 1155 соответственно, содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования.

Пункт 3.4.1 названного Федерального стандарта дошкольного образования предусматривает обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками, участвующими в реализации образовательной программы, относящихся к учебно -вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу.

Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, введенными Минобрнауки России (письмо от 1 октября 2013 г. N 08-1408), отмечено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала, административно-управленческого и обслуживающего персонала.

Аналогичные рекомендации по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержаться в новом письме Минобрнауки России от 31 июля 2014 г. N 08-1002 «О направлении методических рекомендаций».

Полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в виде обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, как указано в пункте 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании реализуется, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Таким образом, на федеральном уровне закреплено, что обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала, составляет предмет полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве к иным работникам, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить работников, относящихся к административно - управленческому, учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу, осуществляющих вспомогательные функции.

Как установлено, постановлением Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 №998 (в ред. постановлений администрации Владимирской области от 29.09.2014 N 1011, от 30.11.2016 N 1047, от 23.11.2017N985) «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» в целях реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» утверждены нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), согласно приложению ( пункт 1 постановления).

Приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 является нормативно – правовым актом, поскольку представляет собой нормативы обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, включающих расходы на оплату труда, на приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Из содержания приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 № 998 в указанной выше редакции следует, что, предусмотренные им расходы на оплату труда включают в себя затраты на оплату труда лишь педагогических работников и работников, относящихся к административно- управленческому персоналу, оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно – вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу (п.1).

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Владимирские ведомости», N 177, 21.09.2013г. и вступил в силу с 1 января 2014 года (п.3 постановления). Изменения, действующие на момент обращения администрации города Владимира в суд, внесенные постановлением администрации Владимирской области от 23.11.2017 N 985, вступили в силу с 1 января 2018 года.

Из материалов дела следует, что 23.01.2019г. администрация города Владимира обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 № 998 недействующим с момента вступления решения в законную силу в той части, в которой, по ее мнению, оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно - управленческому и обслуживающему персоналу.

После принятия настоящего дела к производству суда оспариваемая норма была изложена в новой редакции, постановлением администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 внесены изменения в постановление Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998, абзац 4 пункта 2, абзацы 2,3 пункта 6, абзац 7 после таблицы 1 приложения изложены в редакции, предусматривающей включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу. Указанные изменения вступили в силу через 10 дней после официального опубликования (опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 18.03.2019) и распространяются на правоотношения, возникшие с 1 января 2019 года (п.3).

В связи с тем, что оспариваемая норма была изложена в новой редакции администрация города Владимира в судебном заседании 23.04.2019г. изменила предмет иска, представив суду уточненное административное исковое заявление, в котором просила признать приложение недействующим с момента издания до 31.12.2018 и приложение в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно - управленческому и обслуживающему персоналу в дошкольных образовательных организациях.

04.06.2019 г. администрация города Владимира в судебном заседании вновь изменила предмет иска, представив суду уточненное административное исковое заявление, в котором просила признать приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» недействующим с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу.

Также администрация города Владимира просит признать незаконным не определение администрацией Владимирской области методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» для расчета норматива расходов в на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

09.07.2019 г. в судебном заседании представитель административного истца Гуржос Д.С. заявил об отказе от административного иска в части требования признать приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 недействующим с момента издания в части, в которой оно не предусматривает включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу.

Определением областного суда от 09.07.2019 г. принят отказ администрации города Владимира от административного иска в указанной части и производство по административному делу в данной части прекращено.

Требование признать незаконным неопределение администрацией Владимирской области методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998, администрация города Владимира письменно уточнила и в окончательном варианте просит суд признать недействующим с момента издания приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» в части неопределения методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов в на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ, где в статье 213 предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7).

Таким образом, в силу изложенных выше норм суд не вправе выйти за пределы заявленных требований.

В данном случае из содержания уточненного административного искового заявления следует, что администрация города Владимира оспаривает в указанной части приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 в новой редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176, что подтвердил представитель истца Гуржос Д.С.

Суд первой инстанции полагает, что администрация города Владимира, являясь субъектом бюджетных правоотношений (получателем субвенций), вправе обжаловать оспариваемые ею положения в суде.

Приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 № 998 в оспариваемой части принято в соответствии с предоставленными нормами законодательства полномочиями, компетентным органом, в надлежащей форме, в соответствии с требуемой процедурой, порядок введения его в действие и опубликования не нарушен, и по этим основанием административным истцом не оспаривается.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Сопоставление приведенного выше федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и постановления Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 №998 года, свидетельствует о том, что невключение в оспариваемое приложение в нормативы расходов на оплату труда должностей работников, относящихся к учебно – вспомогательному персоналу и обслуживающему персоналу в редакции, действие которой распространялось на правоотношения, возникшие до 1 января 2019, противоречило приведенным выше нормам Закона об образовании, поскольку снижало уровень государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и нарушало бюджетные права органа муниципального образования городской округ Владимир, поскольку необходимым условием качественной реализации образовательной программы является ее непрерывное сопровождение работниками, выполняющими вспомогательные функции, в течение учебного года.

В подтверждение данной правовой позиции постановлением администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 внесены указанные выше изменения в приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998, предусматривающие включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда работников, относящихся к учебно - вспомогательному персоналу, административно-управленческому и обслуживающему персоналу с установлением в формуле определения норматива (Nnn) расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях коэффициента i - коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с расходами на оплату труда административно-управленческого, учебно – вспомогательного и обслуживающего персонала, обеспечивающего реализацию образовательной программы дошкольного образования, определяемой на соответствующий финансовый год; (в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 ), то есть в указанный коэффициент i включены учебно – вспомогательный и обслуживающй персонал, чего в предыдущей редакции не было.

Вместе с тем суд соглашается с позицией административного истца и полагает, что изложение приложения в новой редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 не устранило недостаток прежнего правового регулирования, поскольку не определена методика (механизм) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013г. N 998 для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников указанных категорий дошкольного образования в дошкольных организациях. Значение коэффициента i в оспариваемом нормативном правовом акте не указано, его не содержат и иные нормативные правовые акты Владимирской области, что вызывает правовую неопределенность при расчете самого норматива.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

То обстоятельство, что в оспариваемой части приложения к постановлению Губернатора Владимирской области от 09.09.2013 N 998 в новой редакции, предусматривающей включение в нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, расходов на оплату труда указанных выше категорий работников не указано значение коэффициента i и ответчиком нормативно не установлена формула его определения, по делу не оспаривается.

Между тем по смыслу указанного выше федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и методических рекомендаций Минобрнауки России от 31 июля 2014 г. N 08-1002 (п.1.4.Раздел 1.) при расчете нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях определение значения используемых коэффициентов и параметров на уровне субъекта Российской Федерации является обязательным и осуществляется им самостоятельно.

Анализируя оспариваемую часть приложения, суд полагает, что коэффициент i фактически выражает норматив расходов на оплату труда с начислениями административно - управленческого, учебно -вспомогательного и обслуживающего персонала, обеспечивающего реализацию образовательной программы дошкольного образования, однако расчет такого норматива в оспариваемой части приложения не приведен и его формула не указана, что допускает возможность неограниченноего усмотрения в процессе правоприменения и определения конкретного размера субсидии. Это соответственно влечет возможность необеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях г. Владимира применительно к требованиям части 3 статьи 99 Закона об образовании, чем безусловно нарушаются права и законные интересы муниципального образования городской округ Владимир в лице администрации города Владимира, являющейся субъектом бюджетных правоотношений (получателем субвенций).

Такое правовое регулирование не отвечает общеправовым критериям ясности, то есть оспариваемые правовые нормы не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения, на что не раз указывал Конституционный суд Российской Федерации в постановлениях от 15.071999г.№11-П, от 11.11.2003г. № 16-П и от 2101.2010г. № 1-П.

    Представленный ответчиком суду механизм расчета коэффициента i на 20015 – 2019 годы (т. 2, л.д. 136-140) вопреки методическим рекомендациям Минобрнауки России от 31 июля 2014 г. N 08-1002 (п.п. 2.1., 2.3., 2.4., Раздел 1.) нормативно нигде не закреплен, является произвольным, формулы его расчета не содержит.

Вместе с тем, в аналогичном приложении №1 к постановлению Губернатора Владимирской области от 30.10.2013г. N 1215, которым утвержден норматив расходов (Р1зп проч.) на оплату труда с начислениями работников административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала общеобразовательных организаций следующего уровня образования: начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, указанный норматив расходов определяется по формуле Р1зп проч. = b x e x s2 x v2 x f x j x p2 x 12, где:

Р1зп проч. - норматив расходов на оплату труда с начислениями административно-управленческого, учебно - вспомогательного и обслуживающего персонала общеобразовательных организаций. Исчисляется на основе аналитических данных, представленных муниципальными органами, осуществляющими управление в сфере образования, с учетом обеспечения дифференциации оплаты труда основного и прочего персонала, оптимизации расходов на административно-управленческий, учебно-вспомогательный и обслуживающий персонал с учетом предельной доли расходов на оплату их труда в фонде оплаты труда общеобразовательной организации - не более 40 процентов;

b - ставка заработной платы административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала общеобразовательной организации, определяемая на соответствующий финансовый год;

e - количество ставок административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала общеобразовательной организации на одного учащегося соответствует:

1) в общеобразовательных организациях, гимназиях, лицеях - 0,06;

(в ред. постановления администрации Владимирской области от 29.12.2018 N 1005)

2) в вечерних (сменных) общеобразовательных организациях - 0,05;

(в ред. постановления администрации Владимирской области от 29.12.2018 N 1005)

3) в общеобразовательных организациях с наличием интерната, лицеях, гимназиях с наличием интерната - 0,18;

(в ред. постановления администрации Владимирской области от 29.12.2018 N 1005)

s2 - коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала на величину стимулирующих выплат, равный 1,25;

v2 - коэффициент индексации заработной платы административно-управленческого, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала общеобразовательных организаций на соответствующий финансовый год;

f - коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

j - коэффициент удорожания по местонахождению общеобразовательной организации (в сельском населенном пункте - 1,25);

p2 - коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с расходами на обеспечение минимального размера оплаты труда, на оплату пособий по временной нетрудоспособности за первые 3 дня за счет работодателя, рассчитанный на основе аналитических данных, представленных муниципальными органами, осуществляющими управление в сфере образования; 12 - количество месяцев (пункты1.4,1.4.1, 1.4.1.2. приложения №1), что обеспечивает ясность, недвусмысленность нормы, возможность ее единообразного понимания и применения (т.1, л.д. 177 -187).

Таким образом, суд считает необходимым признать недействующим приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 № 998 (в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 ) в той части, в которой оно не предусматривает определение методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

В связи с изложенным довод административного ответчика о том, что проблем с оплатой труда перечисленных выше работников не возникает, оплата их труда будет осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - Владимирской области, правоприменителем, применяющим коэффициент i, является исключительно департамент образования администрации Владимирской области, у которого неясности в толковании приложения в оспариваемой части и применении указанного коэффициента i не возникает, не может быть принят во внимание, поскольку основан на ошибочном толковании норм материального права в силу чего является несостоятельным.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч.2ст.1)и другое законодательство в данной сфере, как правильно указал в своем заключении прокурор, участвующий в деле, прямо относят к коррупциогенными факторами положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемая часть приложения в действующей редакции допускает при определении размера субвенции из бюджета субъекта Российской Федерации произвольное установление значений коэффициента i, что влечет, вопреки приведенным выше требованиям Закона об образовании, названных федеральных стандартов в их системном толковании, возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и необеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в части установления нормативов расходов на оплату труда работников, относящихся к административно-управленческому, учебно - вспомогательному и обслуживающему персоналу.

Администрация города Владимира просит признать нормативный правовой акт недействующим в оспариваемой части с момента его издания, поскольку полагает, что признание его недействующим с момента вступления в силу решения суда первой инстанции не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца.

С учетом разъяснений, содержащихся в пункте в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения судом решения применялся, на его основании были реализованы права муниципального образования, муниципальных дошкольных образовательных организаций Владимирской области, что подтверждается материалами дела, суд считает необходимым признать его не действующим в указанной части со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление администрации города Владимира удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления решения в законную силу приложение к постановлению Губернатора Владимирской области от 09 сентября 2013 № 998 «Об утверждении нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях» (в редакции постановления администрации Владимирской области от 15.03.2019 N 176 ) в той части, в которой оно не предусматривает определение методики (механизма) установления коэффициента i, используемого в приложении к постановлению для расчета норматива расходов на оплату труда с начислениями работников дошкольного образования в дошкольных организациях.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном сайте администрации Владимирской области.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Владимирский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий судья

Владимирского областного суда         Ю.В. Самылов

Мотивированное решение изготовлено 15 июля 2019 года.