Решение по делу № 3а-132/2020 от 06.02.2020

Дело № 3а-132/20

25OS0000-01-2020-000074-20

РЕШЕНИЕ Именем Российской Федерации

3 августа 2020 года город Владивосток

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Пилипенко Е.В.

при секретаре Тороповой И.А.

с участием прокурора Шиш Н.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Березовской Г.В. к Думе Дальнереченского городского округа, заинтересованное лицо - администрация Дальнереченского городского округа об оспаривании нормативно-правового акта представительного органа местного самоуправления,

у с т а н о в и л:

6 мая 2008 года решением Думы Дальнереченского городского округа № 61 утверждено Положение «О порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа».

Березовская Г.В. обратилась в суд с названным исковым заявлением, в котором просит признать вышеуказанное решение недействующим, поскольку оно не публиковалось, является неопределенным по содержанию, поскольку вызывает неоднозначное толкование, не определены правовые последствия отказа в даче согласия и основания такого отказа; противоречит законодательству Российской Федерации, Уставу Дальнереченского городского округа, что может повлечь незаконное увольнение административного истца.

В обоснование требований указывает, что 18 августа 2015 года постановлением администрации Дальнереченского городского округа № 877 утвержден устав муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства Дальнереченского городского округа», учредителем которого в силу пункта 1.2 является муниципальное образование Дальнереченский городской округ, а органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя данного учреждения в силу пункта 1.3 - администрация Дальнереченского городского округа.

Согласно пункту 7.10.4 приведенного устава назначение руководителя учреждения и прекращение его полномочий, заключение и прекращение трудового договора с ним относится к исключительной компетенции учредителя.

Березовская Г.В. замещает должность начальника управления (руководителя) муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства Дальнереченского городского округа», является субъектом отношений, регулируемых вышеназванным Положением.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения о порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа назначение руководителя на должность оформляется распоряжением главы администрации Дальнереченского городского округа на основании решения Думы Дальнереченского городского округа о согласовании соответствующей кандидатуры на должность руководителя муниципального учреждения. Также в положении содержится процедура представления кандидатуры на должность руководителя муниципального учреждения, требования к содержанию трудового договора.

Полагает, что в силу положений части 4 статьи 52, частям 1 и 2 статьи 41, статей 21, 22, 61 Устава Дальнереченского городского округа, части 4 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос согласования кандидатов на должность руководителей казенных учреждений не относится к компетенции и полномочиям Думы города Дальнереченск, функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления Дальнереченского городского округа.

Просит признать недействующим решение Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61 «Об утверждении Положения «О порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа» с 24 февраля 2011 года

До рассмотрения дела по существу судом в качестве административного ответчика к участию в деле привлечена Дума Дальнереченского городского округа, в качестве заинтересованного лица - администрация Дальнереченского городского округа.

В судебное заседание административный истец, представители административного ответчика Думы Дальнереченского городского округа и заинтересованного лица – администрации Дальнереченского городского округа не явились, о времени и месте слушания дела уведомлены надлежащим образом. В суд поступило ходатайство и.о.главы администрации Дальнереченского городского округа о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

В судебном заседании представитель административного истца Березовской Г.В. Погребняк В.И. на удовлетворении заявленных требований наставил, просил признать решение Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61 недействующим с момента опубликования.

Думой Дальнереченского городского округа представлен письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором представитель просит оставить административное исковое заявление без удовлетворения, поскольку оспариваемое решение нормативным актом не является, содержание решения Думы действующему законодательству не противоречит. В дополнении к отзыву указал, что решение является муниципальным правовым актом, опубликовалось в установленном порядке, сведения о дате и источнике опубликования не представил.

Выслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего, что административный иск подлежит удовлетворению в части признания недействующим со дня принятия пунктов 1,2, 1.3, 2.1, 2.2,2.3, 2.4, 3.1 решения Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что 6 мая 2008 года решением Думы Дальнереченского городского округа № 61 утверждено Положение «О порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа».

В силу пункта 1.1 данного положения главной его целью является установление гарантий трудовых прав руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа и регулирование условий заключения с ними трудовых договоров.

Назначение руководителя на должность оформляется распоряжением главы администрации Дальнереченского городского округа на основании решения Думы Дальнереченского городского округа о согласовании соответствующей кандидатуры на должность руководителя муниципального учреждения (пункт 1.2).

Решение Думы Дальнереченского городского округа о согласовании соответствующей кандидатуры на должность руководителя муниципального учреждения принимается по представлению главы администрации Дальнереченского городского округа. Освобождение руководителя от должности оформляется распоряжением главы администрации Дальнереченского городского округа в соответствии с трудовым законодательством. Трудовой договор с руководителем заключается главой администрации Дальнереченского городского округа на определенный срок в соответствии с трудовым законодательством (пункты 1.3 – 1.5).

18 августа 2015 года постановлением администрации Дальнереченского городского округа № 877 создано муниципальное казенное учреждение «Управление жилищно-коммунального хозяйства Дальнереченского городского округа», утвержден устав учреждения.

Целями создания учреждения является оказание муниципальных услуг, выполнение работ и выполнение муниципальных функций в целях реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, дорожной деятельности и закупок на территории Дальнереченского городского округа, разработка и организация реализации муниципальных программ по развитию жилищно-коммунального хозяйства, действующих на территории Дальнереченского городского округа (пункт 2.1).

Учредителем учреждения является муниципальное образование Дальнереченский городской округ в лице администрации Дальнереченского городского округа (пункт 2.2).

Распоряжением администрации Дальнереченского городского округа от 2 сентября 2019 года № 110-лс Березовская Г.В. назначена на должность руководителя муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства Дальнереченского городского округа», в этот же день с ней заключен трудовой договор № 06.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления согласно части 1 статьи 34 названного Федерального закона составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34).

На основании части 8 статьи 37 указанного Федерального закона представительный орган местного самоуправления по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации могут действовать как юридические лица, если по представлению главы местной администрации представительный орган муниципального образования принял решение об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утвердил положение о нем (часть 3 статьи 41 Федерального закона).

Уставом муниципального образования должны определяться наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Между тем из анализа содержания указанных положений действующего законодательства не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования, составляющими структуру органов местного самоуправления, а также обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, вправе закрепить за собой по своему усмотрению любые полномочия.

В силу пункта 6 части 1 статьи 42 Устава Дальнереченского городского округа Приморского края, принятого решением муниципального комитета муниципального образования город Дальнереченск от 24 июня 2005 года № 101, к компетенции администрации города Дальнереченска относится принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном настоящим Уставом (часть 4 статьи 61 Устава).

Аналогичные положения содержатся в статье 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой правом создавать муниципальные предприятия и учреждения наделены муниципальные образования. При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления; органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (часть 4).

В силу 4 части 3 статьи 18 Устава Дальнереченского городского округа Приморского края Дума Дальнереченского городского округа - выборный представительный орган Дальнереченского городского округа, состоящий из 19 депутатов (далее - Дума города). В статьях 21 – 23 Устава определены компетенция и полномочия Думы.

В части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определен исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, к числу которых вопросы согласования назначений заместителей главы администрации городского округа и руководителей муниципальных предприятий не отнесены.

В части 11 статьи 35 указанного Федерального закона предусмотрено положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Из буквального толкования приведенной нормы федерального закона следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.

На федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в вопросах деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления или главы муниципального образования.

Согласно частям 1 и 2 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

В свою очередь, представительный орган местного самоуправления вправе по представлению главы местной администрации лишь утвердить структуру местной администрации, тогда как иных полномочий по формированию местной администрации представительному органу местного самоуправления (включая полномочия по участию в назначении заместителей главы местной администрации посредством предварительного согласования кандидатов на эти должности) не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Отнесение к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий (пункт 6 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), не означает, что федеральный законодатель одновременно предоставил представительному органу местного самоуправления право участвовать в назначении руководителей муниципальных предприятий путем согласования кандидатов на эти должности.

Согласно частям 1 и 2 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с настоящим кодексом.

Учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 61 Устава Дальнереченского городского округа городской округ вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, необходимые для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления Дальнереченского городского округа.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном настоящим Уставом.

При указанных обстоятельствах Дума Дальнереченского городского округа не вправе наделять себя полномочиями по принятию решений о согласовании кандидатов при назначении их на должности руководителей муниципальных учреждений.

В силу прямого предписания, содержащегося в части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный ответчик обязан доказать обстоятельства, указанные в пунктах 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Между тем административным ответчиком относимых и допустимых доказательств, с достоверностью подтверждающих соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, а именно его опубликования, не представлено.

Довод административного ответчика, что оспариваемое решение Думы нормативным актом не является, опубликованию не подлежит, несостоятелен, так как оно содержит правовые нормы, непосредственно затрагивающие права, свободы и обязанности неопределенного круга лиц.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствуют нормам федерального законодательства, обладающего большей юридической силой, Уставу Дальнереченского городского округа, нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, интересы муниципального образования и Российской Федерации, поскольку фактически, подчиняя деятельность администрации Думе, нарушает принципы единого правового регулирования на территории Российской Федерации вопросов формирования и разграничения полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

В пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» указано, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Из обстоятельств дела следует, что права административного истца нарушены установленным оспариваемым решением Думы порядком назначения на должности руководителей муниципальных учреждений в связи с необходимостью согласования с Думой Дальнереченского городского округа ее кандидатуры при назначении на должность руководителя муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства Дальнереченского городского округа».

В связи с этим суд считает возможным признать недействующими с момента принятия пункты 1.2, 1.3. 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1 «Положения о порядке назначения на должности руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа», утвержденного решением Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» сообщение о данном судебном решении подлежит опубликованию в печатном издании, осуществляющем официальное опубликование нормативных правовых актов в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Березовской Г.В. к Думе Дальнереченского городского округа, заинтересованное лицо ­– администрация Дальнереченского городского округа об оспаривании Решения Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61 «Об утверждении Положения «О порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа» - удовлетворить в части.

Признать недействующими со дня принятия пункты 1,2, 1.3, 2.1, 2.2,2.3,2.4,3.1 Положения «О порядке назначения на должность руководителей муниципальных учреждений Дальнереченского городского округа», утвержденного решением Думы Дальнереченского городского округа от 6 мая 2008 года № 61.

Обязать Думу Дальнереченского городского округа опубликовать сообщение о принятом судом решении в официальном печатном издании данного представительного органа местного самоуправления в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба и апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.В. Пилипенко