Решение по делу № 3а-681/2020 от 21.10.2020

Дело №3а-681/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Архангельск 27 ноября 2020 г.

Архангельский областной суд в составе:

председательствующего судьи Вершинина А.В.,

при секретаре Пукановой А.А.,

с участием прокурора Пасько Ю.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Большакова Д.В. о признании недействующим в части подпункта 1 пункта 2.3.1, подпункта 1 пункта 2.3.2 Указа Губернатора Архангельской области от 17 марта 2020 г. № 28-у «О введении на территории Архангельской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Архангельской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)»,

установил:

17 марта 2020 г. Губернатором Архангельской области издан Указ № 28-у «О введении на территории Архангельской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Архангельской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)» (далее – указ Губернатора № 28-у, оспариваемый нормативный правовой акт).

Указ Губернатора был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17 марта 2020 г.

Впоследствии указами Губернатора в указ Губернатора № 28-у вносились изменения: от 21 марта 2020 г. № 30-у, от 25 марта 2020 г. № 35-у, от 27 марта 2020 г. № 38-у, от 30 марта 2020 г. № 39-у, от 01 апреля 2020 г. № 40-у, от 3 апреля 2020 г. № 44-у, от 13 апреля 2020 г. № 50-у, от 20 апреля 2020 г. № 56-у, от 20 апреля 2020 г. № 58-у, от 29 апреля 2020 г. № 62-у, от 10 мая 2020 г. № 67-у, от 12 мая 2020 г. № 68-у, от 28 мая 2020 г. № 75-у, от 4 июня 2020 г. № 79-у, от 5 июня 2020 г. № 81-у, от 9 июня 2020 г. № 83-у, от 15 июня 2020 г. № 89-у, от 19 июня 2020 г. № 92-у, от 23 июня 2020 г. № 94-у, от 26 июня 2020 г. № 95-у, от 29 июня 2020 г. № 96-у, от 7 июля 2020 г. № 101-у, от 13 июля 2020 г. № 109-у, от 16 июля 2020 г. № 112-у, от 21 июля 2020 г. № 113-у, от 28 июля 2020 г. №115-у, от 7 августа 2020 г. № 119-у, от 27 августа 2020 г. № 123-у, от 11 сентября 2020 г. № 128-у, от 14 сентября 2020 г. № 130-у, от 2 октября 2020 г. №136-у, от 12 октября 2020 г. № 141-у, от 15 октября 2020 г. № 144-у, от 27 октября 2020 г. № 155-у, от 9 ноября 2020 г. № 170-у, от 24 ноября 2020 г. №176-у).

Предметом оспаривания по делу является указ Губернатора № 28-у в редакции от 27 октября 2020 г. № 155-у, согласно подпункту 1 пункта 2.3.1 которого:

«Организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим торговлю товарами, оказание услуг и выполнение работ: не допускать потребителей (посетителей) в торговые объекты, объекты общественного питания, места проведения театральных зрелищ, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных мероприятий, места оказания услуг, выполнения работ и не осуществлять торговлю товарами, оказание услуг, выполнение работ при отсутствии у потребителей (посетителей) гигиенических масок для защиты органов дыхания и (или) при нарушении требований к использованию гигиенических масок для защиты органов дыхания, предусмотренных пунктами 2.2.1, 2.3 и 2.3.3 настоящего указа»;

согласно подпункту 1 пункта 2.3.2 которого:

«Организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки, а также обеспечивающим деятельность вокзалов (автовокзалов, железнодорожных вокзалов, аэропортов), станций, платформ, остановочных пунктов (остановок): отказывать в обслуживании пассажирам (посетителям), в том числе не допускать в салон транспортного средства при отсутствии гигиенических масок для защиты органов дыхания и (или) при нарушении требований к использованию гигиенических масок для защиты органов дыхания, предусмотренных пунктами 2.2.1, 2.3 и 2.3.3 настоящего указа».

Указ Губернатора № 28-у в редакции от 27 октября 2020 г. № 155-у был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 27 октября 2020 г.

Большаков Д.В. обратился в областной суд с административным исковым заявлением с требованием о признании недействующими подпункта 1 пункта 2.3.1 и подпункта 1 пункта 2.3.2 указа Губернатора № 28-у в редакции от 27 октября 2020 г. № 155-у (после уточнения предмета административного иска), ссылаясь на то, что указанные нормы не соответствуют федеральному законодательству и нарушают его права, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 20, часть 1 статьи 21, часть 1 статьи 27, часть 1 статьи 41, статьями 55, 56). Считает, что Губернатор Архангельской области не уполномочен утверждать нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан. Принятые Губернатором Архангельской области ограничения противоречат Указу Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», поскольку ограничения не должны распространяться на непрерывно действующие организации; медицинские и аптечные организации; организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости.

Впоследствии Большаков Д.В. уточнял административные исковые требования, в которых указывал на то, что: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не вправе издавать нормативные правовые акты в отношении конституционных прав граждан (т. 1 л.д. 26, 27), оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации (т. 1 л.д. 29), размещенные на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru указ Губернатора и изменения к нему не подписаны, а потому являются недействующими (т. 1, л.д. 54, 55).

В судебном заседании административный истец Большаков Д.В. административные исковые требования поддержал.

Представитель административного ответчика Губернатора Архангельской области Андреечев И.С. в судебном заседании с требованиями административного истца не согласился, о чем предоставлены письменные возражения (т. 1 л.д. 59 – 93).

Заинтересованное лицо Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в судебное заседание представителя не направило, о его времени и месте извещено, просило о рассмотрении дела в отсутствие его представителя. В письменном отзыве просило в удовлетворении административного искового заявления Большакова Д.В. отказать.

Прокурор Пасько Ю.Н. в судебном заседании дала заключение о том, что оспариваемые положения указа Губернатора не противоречат федеральному законодательству.

Суд вынес определение о рассмотрении дела при имеющейся явке.

Выслушав объяснения участвующих лиц, изучив материалы административного дела, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.

В соответствии с пунктами «б» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Следовательно, указ Губернатора № 28-у и изменения к нему приняты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Компетенция Губернатора Архангельской области, закрепленная на уровне законодательства Архангельской области регламентирована пунктом 1 статьи 8, статьями 27, 29 Устава Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.), статьей 5 областного закона от 20 сентября 2005 г. №85-5-ОЗ «О компетенции органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны», пунктами 30 и 31 Положения об Архангельской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 16 июня 2015 г. №226-пп., статьей 20 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 г. №19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области».

Следовательно, оспариваемые Порядок и Положение приняты уполномоченным должностным лицом и в надлежащей форме.

Ситуация с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) возникла не только в Архангельской области, но имеет значительные территориальные масштабы.

30 января 2020 г. Всемирная организация здравоохранения и ее Генеральный директор сделали заявление по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV). Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения объявил, что вспышка инфекции 2019-nCoV представляет собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

В соответствии со статьей 1 Международных медико-санитарных правил (2005 год) для целей Международных медико-санитарных правил чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение означает экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать скоординированных международных ответных мер.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 № 66 «О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» коронавирусная инфекция (COVID-2019) (коды заболеваний по международной классификации болезней (МКБ-10) В 34.2)) в Российской Федерации включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих».

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации) определены Федеральным законом от 21 декабря 1994г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон №68).

Из преамбулы Федерального закона №68 следует, что его действие распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее – организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона №68 чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций – это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (часть 2 Федерального закона №68).

Согласно подпункту «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона №68, органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности – при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьей 11 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1);

устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1);

с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт «ф» пункта 1).

Согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона №68 при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 8 указанной статьи таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно подпунктов «а», «в» и «г» пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. №417 при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается: создавать условия, препятствующие и затрудняющие действия уполномоченных должностных лиц и работников общественного транспорта, осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

В соответствии с пунктом «а» статьи 8 Федерального закона №68 Президент Российской Федерации определяет в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации и федеральными законами основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

С периода начала распространения новой коронавирусной инфекции в рамках реализации указанного полномочия Президентом Российской Федерации принят ряд Указов, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации и определяющих полномочия высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации:

от 25 марта 2020 г. № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», установивший с 30 марта по 3 апреля 2020 г. нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы, за исключением работников: непрерывно действующих организаций, медицинских и аптечных организаций, организаций, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости, организаций, выполняющих неотложные работы в условиях чрезвычайных обстоятельств, в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия населения, организаций, осуществляющих неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы;

от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», продливший режим нерабочих дней до 30 апреля 2020 г., а также наделивший высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, полномочиями по обеспечению разработки и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий;

от 28 апреля 2020 г. № 294 «О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», который продлил действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239.

В настоящее время действует Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».

Согласно данному Указу в целях дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации постановлено (пункт 1): высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить:

а) определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория);

б) приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации;

в) установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Согласно пункту 4 Указа, меры, принимаемые в соответствии с пунктом 1 настоящего Указа, не распространяются на следующие организации (работодателей и их работников):

а) непрерывно действующие организации, организации, имеющие оборудование, предназначенное для непрерывного технологического процесса;

б) медицинские и аптечные организации;

в) организации, обеспечивающие население продуктами питания и товарами первой необходимости;

г) организации, выполняющие неотложные работы в условиях чрезвычайной ситуации и (или) при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь, здоровье или нормальные жизненные условия населения;

д) организации, осуществляющие неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы;

е) организации, предоставляющие финансовые услуги в части неотложных функций (в первую очередь услуги по расчетам и платежам).

При этом согласно тексту и буквальному смыслу оспариваемых норм указа Губернатора и изменений к нему ими не приостанавливается работа медицинских и аптечных организаций, а так же организаций, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости и не накладывается ограничений на их работу, за исключением особенностей соблюдения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписанных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

Применительно к вопросу о правомерности введения Губернатором дополнительных обязательных для исполнения правил поведения при введении режима повышенной готовности в аспекте соблюдения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписанных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации суд приходит к следующему.

В области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также граждан Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон №52-ФЗ) установлены обязанности.

В соответствии с абзацем 14 статьи 1 указанного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона №52-ФЗ установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона №52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) вводятся, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Таковыми, в соответствии с абзацем 15 статьи 1 указанного Федерального закона являются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

В соответствии с положениями абзаца 4 статьи 6 и находящегося в нормативном единстве положений пункта 2 статьи 31 Федерального закона №52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Статья 10 указанного Федерального закона возлагает на граждан обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, и не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению (абзацы 2, 14 статьи 11 Федерального закона № 52-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005г. №529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации (пункт 1).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. №5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 31 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом» (далее – Постановление №31) предписано лицам, находящимся на территории Российской Федерации, обеспечить ношение гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах (пункт 1). Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить контроль за исполнением пункта 1 настоящего Постановления, а также исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки рекомендовать (пункт 2): обеспечить своевременное принятие противоэпидемических мер, направленных на стабилизацию обстановки, связанной с распространением случаев заболевания COVID-19 (пункт 2.1.).

Оспариваемые положения указа Губернатора и изменений к нему в части невозможности реализации товаров, оказания услуг и выполнения работ, передвижения в общественном транспорте в отсутствие гигиенических масок для защиты органов дыхания направлено на исполнение Постановления № 31. При этом Губернатором реализованы не только нормотворческие, но и носящие в силу предписаний федерального законодательства обязательный характер контрольные функции.

Говорить о непропорциональности установленных ограничительных мер нельзя, поскольку они фактически воспроизводят положения Постановления №31, предписания которого одинаковы для всех субъектов Российской Федерации.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Соответствие Постановления № 31 законодательству, имеющему большую юридическую силу суд не проверяет, поскольку рассмотрение дел об оспаривании таких нормативных правовых актов – актов федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с пунктом 1.1 статьи 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в качестве суда первой инстанции подсудно Верховному Суду Российской Федерации.

Как пояснил административный истец Большаков Д.В. в судебном заседании с административным иском об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе, на которые ссылался в обоснование законности своей позиции представитель Губернатора, он в Верховный Суд Российской Федерации не обращался.

Кроме того, в период с начала распространения новой коронавирусной инфекции Управлением Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области в оперативный штаб направлялись основанные на анализе темпов роста заболеваемости рекомендации и предложения по вопросу введения ограничительных мер на территории Архангельской области, в том числе: предложение о введении повсеместного масочного режима при нахождении граждан вне мест постоянного проживания (пребывания), в том числе на рабочих местах (письмо от 28 апреля 2020 г.), предложение о введении повсеместного масочного и перчаточного режимов при нахождении граждан в общественных местах (общественный транспорт, места продажи товаров, оказания услуг, выполнения работ) (письмо от 8 мая 2020 г.), предложение о распространении масочного режима на всю территорию Архангельской области, а также об обязании продавцов контролировать использование гражданами в торговом зале средств индивидуальной защиты (письмо от 13 июля 2020 г.).

В соответствии с письмом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 11 мая 2020 г. № ЕВ-32091/15 «О Методических рекомендациях Минпромторга России в случаях введения режима обязательного использования средств индивидуальной защиты в субъектах Российской Федерации» (проверялись Верховным Судом Российской Федерации, решение от 22 октября 2020 г. №АКПИ20-536) в случае введения на территории субъекта Российской Федерации режима обязательного ношения средства индивидуальной защиты (далее – СИЗ) при обнаружении на территории торгового объекта посетителя, не использующего СИЗ, представитель организации торговли осуществляет информирование посетителя о необходимости соблюдения обязательных требований и об ответственности за нарушение такого режима. В случае несогласия посетителя исполнять такие требования, представитель организации торговли, не вступая в конфликт с нарушителем, вправе отказать посетителю в обслуживании на кассе, вызвать представителей органов внутренних дел для пресечения нарушения (пункт 9).

Не оспаривая медицинскую необходимость ношения гигиенических масок при посещении торговых объектов, административный истец ошибочно полагает, что установленные оспариваемыми положениями Указа ограничения противоречат, в том числе положениям статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

Указанная норма регулирует гражданско-правовые отношения, то есть отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем, введенные Губернатором дополнительные обязательные для исполнения правила поведения при введении режима повышенной готовности, основаны на законодательстве в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Гражданским законодательством эти правоотношения не урегулированы. Не являются они и императивными нормами гражданского законодательства, какие имеются в виду в статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, а так же правилами, обязательными при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи и т.д.), о которых указано в абзаце 2 пункта 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», поскольку в этих нормах речь идет о таких императивных правилах, которые являются внутренней составной частью регулируемых отдельных видов договоров. Установленные же оспариваемыми положениями указа Губернатора правила поведения при введении режима повышенной готовности, не регулируя собственно гражданско-правовые отношения и не являясь составной частью сделок, накладываются на них образуя особый правовой режим, направленный на обеспечение безопасности населения.

Из анализа приведенного выше федерального и регионального законодательства следует, что Губернатор Архангельской области, принимая меры по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) правомерно ввел на территории Архангельской области режим повышенной готовности, а также установил дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Ссылка административного истца на несоответствие оспариваемых норм Конституции Российской Федерации (части 1 статьи 20, части 1 статьи 21, части 1 статьи 27, части 1 статьи 41, статьями 55, 56) не может быть принята во внимание, поскольку дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации (подпункт «б» пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Довод административного истца о нарушении порядка подписания и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, а именно на нарушение норм Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», приказа Федерального архивного агентства от 22 мая 2019 г. № 71, ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2016 г. № 2004-ст, ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 октября 2013 г. № 1185-ст, судом отвергается как ошибочный.

В соответствии с разъяснением, содержащимся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50, проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Согласно статьи 9.1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», на «Официальном Интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства Российской Федерации, других органов государственной власти Российской Федерации, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Размещение (опубликование) на «Официальном Интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) актов, указанных в части третьей настоящей статьи, осуществляется в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном Интернет-портале правовой информации» установлено, что в соответствии с законами субъектов Российской Федерации законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации опубликовываются на «Официальном Интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Опубликование законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном Интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение 10 дней со дня их подписания и является их официальным опубликованием.

В Архангельской области действует Регламент подготовки, согласования, подписания, регистрации и выпуска правовых актов Губернатора Архангельской области и правовых актов Правительства Архангельской области (далее – Регламент), утвержденный Указом Губернатора Архангельской области от 11 марта 2010 г. № 29-у.

В соответствии с пунктом 32 Регламента правовые акты Губернатора подписываются Губернатором, а в случае отсутствия Губернатора - лицом, исполняющим его обязанности, или лицом, временно исполняющим его обязанности.

После подписания правовые акты регистрируются протокольным отделом в системе «Дело». При регистрации каждого правового акта проставляется дата его принятия (для правовых актов Правительства) или дата подписания (для правовых актов Губернатора) и присваивается номер (пункт 33 Регламента).

В соответствии с пунктом 36 Регламента протокольный отдел самостоятельно направляет: в министерство связи и информационных технологий Архангельской области - копии правовых актов, которые подлежат опубликованию (размещению) на официальном сайте Правительства Архангельской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - официальный сайт).

Пунктом 37 Регламента предусмотрено, что правовой департамент самостоятельно направляет в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации, действующий на территории Архангельской области, - в электронном виде в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, копии указов Губернатора и постановлений Правительства в семидневный срок после дня их первого официального опубликования для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проведения правовой экспертизы, а также сведения об источниках официального опубликования указов Губернатора и постановлений Правительства (в случае опубликования (размещения) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) - дату опубликования (размещения) и номер официального опубликования, на официальном сайте - дату опубликования (размещения); Центр специальной связи и информации Федеральной службы охраны России по Архангельской области – копии указов Губернатора и постановлений Правительства.

В соответствии с пунктом 41 Регламента подлинники правовых актов и документы, на основании которых они были приняты, хранятся в протокольном отделе. Протокольный отдел в установленном порядке заверяет и выдает копии правовых актов, которые находятся у него на хранении. Выдача подлинников правовых актов из протокольного отдела осуществляется только на основании постановлений правоохранительных органов с оформлением акта согласно правилам использования документов и доступа пользователей к документам, установленным законодательством.

Кроме того, Распоряжением Губернатора Архангельской области от 9 января 2019 г. № 1-р утверждена Инструкция по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, которой установлен состав реквизитов, в том числе для указов Губернатора, а так же указано (пункт 3.14.), что бланки правовых актов Губернатора и правовых актов Правительства изготавливаются типографским способом и хранятся в протокольном отделе департамента протокола и международных связей администрации Губернатора и Правительства.

Суд при рассмотрении административного дела установил, что указ Губернатора № 28-у, а также изменяющие его указы Губернатора были опубликованы на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), то есть населению Архангельской области и всем лицам, права и свободы которых он затрагивает, была обеспечена возможность ознакомиться с содержанием этого акта.

Кроме того административным ответчиком суду предоставлены и приобщены к делу заверенные протокольным отделом копии указа Губернатора № 28-у, а также изменяющих его указов Губернатора, что подтверждает, что указанные документы приняты надлежащим должностным лицом до тех пор, пока в иных процедурах не доказано обратное.

С учетом изложенного, доводы Большакова Д.В. о том, что опубликованные указы Губернатора не подписаны, либо имеют «подставную» подпись судом отвергаются.

При этом суд так же исходит из того, что подписывая оспариваемый указ, изменения к нему Губернатор Архангельской области действовал не как частное лицо, а как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), реализуя при этом предоставленные ему федеральным и региональным законодательством публичные полномочия.

Поэтому свойственные иным видам судопроизводства и другим категориям судебных дел способы проверки подлинности подписи должностного лица по указанному административному делу, рассматриваемому в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не применимы.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт, принятый Губернатором, а также изменения к нему соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в удовлетворении административного иска Большакова Д.В. отказывает.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Большакова Д.В. о признании недействующим в части подпункта 1 пункта 2.3.1, подпункта 1 пункта 2.3.2 Указа Губернатора Архангельской области от 17 марта 2020 г. № 28-у «О введении на территории Архангельской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Архангельской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)», отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Архангельский областной суд.

Председательствующий:

судья Архангельского областного суда А.В. Вершинин

Решение суда в окончательной форме изготовлено 9 декабря 2020 г.

Председательствующий:

судья Архангельского областного суда А.В. Вершинин