Решение по делу № 3-19/2014 от 24.06.2014

Дело № 3 – 19/2014

РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Вологда « 15 » июля 2014 г.

Вологодский областной суд в составе:

судьи Чистяковой Н.М.,

при секретаре Сухановой Е.Н.,

с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И.

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Сурмачёва О.Г. об оспаривании статьи 2 Закона Вологодской области от 10 июля 2002 года № 813-ОЗ «О представителях от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области» в части запрета действующему адвокату Вологодской области быть представителем от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области,

установил:

постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 10 июля 2002 года № 336 принят Закон Вологодской области от 11 июля 2002 года № 813-ОЗ «О представителях от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационную комиссию по адвокатской деятельности». Текст документа опубликован 16 июля 2002 года в газете «Красный Север» № 148-149, которая в силу Закона Вологодской области от 17 апреля 1996 года № 76-ОЗ «О порядке обнародования и вступления в силу законов области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти области» являлась источником официального опубликования (обнародования) законов области.

Текст редакции Закона от 26 декабря 2003 года с новым наименованием «О представителях от Законодательного Собрания области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области» опубликован в газете «Красный Север» от 20 января 2004 года № 10-11.

Изменения, внесенные Законом Вологодской области от 22 декабря 2010 года № 2440-ОЗ, вступили в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования в газете «Красный Север» 23 декабря 2010 года.

<ДАТА> Сурмачёв О.Г. обратился в суд с заявлением об оспаривании статьи 2 Закона № 813-ОЗ «О представителях от <адрес> в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области» (далее Закон № 813-ОЗ).

В обоснование заявленных требований указал, что статья 2 Закона № 813-ОЗ (в редакции законов Вологодской области от 12 января 2004 года № 984-03, от 22 декабря 2010 года № 2440-03) в части запрета действующему адвокату Вологодской области быть представителем от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области противоречит пункту 3 части 2 статьи 33 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее Закон № 63-ФЗ), которым предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в квалификационной комиссии представляют два представителя, которые не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими.

Полагал, что Законодательное Собрание Вологодской области в статье 2 Закона № 813-ОЗ расширило свою компетенцию, установив дополнительные требования к представителям в квалификационную комиссию при Адвокатской палате Вологодской области от Законодательного Собрания Вологодской области в виде запрета на избрание представителем действующему адвокату, что является не соответствующим действующему федеральному законодательству и нарушает его права как адвоката.

Просил признать недействительной с момента официального опубликования статью 2 Закона № 813-ОЗ в части установления запрета действующему адвокату Вологодской области быть представителем от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии Адвокатской палаты Вологодской области.

В судебном заседании заявитель Сурмачёв О.Г. поддержал заявленные требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении.

Представители заинтересованного лица – Законодательного Собрания Вологодской области по доверенностям Кожевина Л.Ю. и Голубева Ж.А. заявленные Сурмачёвым О.Г. требования не признали.

При этом Кожевина Л.Ю. пояснила, что Закон № 63-ФЗ в пункте 2 статьи 33 не запретил законодателю субъекта Российской Федерации, а напротив уполномочил его дополнительно осуществить правовое регулирование по данному вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части установления требований к представителям от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в квалификационную комиссию при адвокатской палате. Статья 2 Закона № 813-03 в части запрета для адвокатов быть представителями от Законодательного Собрания области в квалификационной комиссии при адвокатской палате не противоречит пункту 2 статьи 33 Закона № 63-Ф3. Требования законодательства по принятию и опубликованию, введению в действие Закона № 813-ОЗ были соблюдены. Установление законом области запрета для адвокатов быть представителем от Законодательного Собрания области в квалификационную комиссию при адвокатской палате не нарушает права и интересы Сурмачёва О.Г., который может быть выдвинут в данную комиссию от адвокатской палаты области.

Суд, изучив материалы дела, заслушав объяснения заявителя Сурмачёва О.Г., представителей Законодательного Собрания Вологодской области по доверенностям Кожевиной Л.Ю. и Голубевой Ж.А., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Зязиной В.И., полагавшей заявление Сурмачёва О.Г. не подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 10 июля 2002 года № 336 принят Закон № 813-ОЗ. Названный закон области в соответствии с Законом № 63-ФЗ определяет порядок выдвижения и избрания, а также требования, предъявляемые к представителям от Законодательного Собрания области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области.

В соответствии с пунктом «л» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту «н» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.

Так, в силу пункта «б» части 1 статьи 5 названного Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 33 Закона № 63-ФЗ предусмотрено, что порядок избрания представителей от законодательного органа субъекта Российской Федерации в квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта и требования, предъявляемые к ним, определяются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральным законодательством закреплена возможность субъектов Российской Федерации осуществлять самостоятельное регулирование в указанных выше сферах.

Система органов государственной власти области устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

В силу частей 1 и 2 статьи 42 Устава Вологодской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 3 октября 2001 года № 481, Законодательное Собрание области является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти области. Законодательное Собрание области осуществляет свои полномочия самостоятельно в соответствии с конституционным принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательное Собрание области реализует свои полномочия, в том числе, путем принятия законов.

С учетом изложенного оспариваемый Сурмачёвым О.Г. Закон № 813-ОЗ принят органом, наделенным соответствующей компетенцией, в установленной нормативными актами форме, с соблюдением соответствующих правил введения данного акта в действие.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Заявителем Сурмачёвым О.Г. оспаривается норма статьи 2 Закона № 813-ОЗ в части, которая устанавливает, что представителями в квалификационную комиссию при Адвокатской палате Вологодской области от Законодательного Собрания Вологодской области не могут быть адвокаты.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации «адвокатура» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеравльным законам (статья 76).

Из этого, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, выраженному в Определении от 07 октября 2005 года № 342-О, следует, что субъекты Российской Федерации – независимо от того, закрепляет ли федеральный закон какие-либо особые полномочия субъектов или нет, вправе принимать акты, регулирующие отношения, относящиеся к предмету совместного ведения.

В силу части 1 статьи 33 Закона № 63-ФЗ квалификационная комиссия создается для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов.

Частью 2 статьи 33 Закона № 63-ФЗ определено, что квалификационная комиссия формируется на срок два года в количестве 13 членов комиссии по следующим нормам представительства:

1) от адвокатской палаты - семь адвокатов, включая президента адвокатской палаты субъекта Российской Федерации. При этом адвокат - член комиссии должен иметь стаж адвокатской деятельности не менее пяти лет;

2) от территориального органа юстиции - два представителя;

3) от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - два представителя. При этом представители не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими. Порядок избрания указанных представителей и требования, предъявляемые к ним, определяются законами субъектов Российской Федерации;

4) от верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа - один судья;

5) от арбитражного суда субъекта Российской Федерации - один судья.

Таким образом, порядок избрания представителей в квалификационную комиссию от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и требования к этим представителям определяются соответствующими законами субъекта Российской Федерации. Закон № 63-ФЗ устанавливает общий для всех субъектов Российской Федерации запрет на избрание представителями в квалификационную комиссию депутатов, государственных и муниципальных служащих. При этом Закон № 63-ФЗ допускает включение в законы субъектов Российской Федерации иных ограничений для избрания в квалификационную комиссию.

Законодательное Собрание Вологодской области, реализуя предоставленное ему федеральным законодателем правомочие, предусмотрело в оспариваемой норме Закона № 813-ОЗ (статья 2) ограничение для действующих адвокатов быть представителями от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при адвокатской палате Вологодской области.

Из системного толкования вышеупомянутых правовых норм следует, что федеральным законодателем введено представительство в квалификационных комиссиях трех ветвей власти на региональном уровне: законодательной, исполнительной и судебной, что направлено на обеспечение большей открытости и объективности адвокатского сообщества, а также на обеспечение взаимодействия государства и адвокатуры, в связи с чем оспариваемым Законом № 813-ОЗ и был установлен запрет для действующих адвокатов быть представителями от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области.

Изложенное свидетельствует о том, что статья 2 Закона № 813-ОЗ в оспариваемой части соответствует федеральному законодательству и не может быть признана противоречащей положениям Закона № 63-ФЗ.

Довод заявителя о противоречии оспариваемой нормы положениям Закона № 63-ФЗ основан на их неправильном толковании и применении к возникшим правоотношениям.

Утверждение Сурмачёва О.Г. о том, что установление Законом № 813-ОЗ запрета для адвокатов в части представительства от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате области нарушает его права и законные интересы, как действующего адвоката, лишая возможности быть избранным в квалификационную комиссию при Адвокатской палате от Законодательного Собрания Вологодской области, не может быть принято во внимание.

Из смысла норм Закона № 63-ФЗ, регулирующих деятельность квалификационной комиссии при адвокатской палате, квалификационная комиссия не является выборным органом или структурным подразделением адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, в отличие от иных органов и структурных подразделений адвокатской палаты (собрание адвокатов, совет адвокатской палаты, ревизионная комиссия).

Квалификационная комиссия является самостоятельным органом, не входящим в структуру адвокатской палаты. Комиссия создается и функционирует при адвокатской палате. При этом она не подотчетна адвокатской палате и ее органам.

Полномочия квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта Российской Федерации определены в статье 33 Закона № 63-ФЗ. Кроме того ее полномочия конкретизированы и в иных статьях Закона: принятие решения о присвоении статуса адвоката (пункт 3 статьи 9), допуск к квалификационному экзамену (статья 10), уведомление территориального органа юстиции о необходимости внесения сведения об адвокатах в региональный реестр (статья 15), дача заключения о необходимости прекращения статуса адвоката (статья 17).

Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый на Первом Всероссийском съезде адвокатов 31 января 2003 года, предусматривает, что дисциплинарное производство в отношении адвоката осуществляется квалификационной комиссией.

Таким образом, учитывая статус и полномочия квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта Российской Федерации, а также осуществление деятельности адвокатуры на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и равноправия адвокатов (статья 3 Закона № 63-ФЗ), квалификационная комиссия призвана независимо, беспристрастно и справедливо разрешать вопросы, отнесенные к ее компетенции, в связи с чем формируется с учетом представительства не только адвокатов, но и государственных органов.

Представительство адвокатского сообщества в данной комиссии является самым многочисленным – 7 адвокатов из 13 членов.

Следовательно, оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявителя Сурмачёва О.Г., который может быть выдвинут в квалификационную комиссию от Адвокатской палаты Вологодской области.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Принимая во внимание, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, а также то, что она не лишает права Сурмачёва О.Г. на выдвижение в квалификационную комиссию от Адвокатской палаты Вологодской области, суд полагает, что в удовлетворении заявленных Сурмачёвым О.Г. требований необходимо отказать.

Руководствуясь статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления Сурмачёва О.Г. об оспаривании статьи 2 Закона Вологодской области от 10 июля 2002 года № 813-ОЗ «О представителях от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии при Адвокатской палате Вологодской области» в части установления запрета действующему адвокату Вологодской области быть представителем от Законодательного Собрания Вологодской области в квалификационной комиссии Адвокатской палаты Вологодской области отказать.

Решение суда может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 18 июля 2014 года.

Судья Н.М. Чистякова