Решение по делу № 66а-988/2020 от 13.02.2020

Дело № 66а-988/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 28 мая 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Жудова Н.В. и Селиверстовой И.В.

при секретаре Савиной М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-644/2019 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Тепловые коммуникации» о признании недействующими нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования, по апелляционной жалобе Департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 11 декабря 2019 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В., объяснения представителя Департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области Успенской А.С., поддержавшей жалобу, объяснения представителя заинтересованного лица Федеральной антимонопольной службы России Озеровой Н.А., полагавшей решение суда подлежащим отмене, представителей ООО «Тепловые коммуникации» Пономарева В.В. и Копытовой Ю.В., возражавших по жалобе, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

     Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области принят приказ от 27 ноября 2018 г. N 46/27 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО «Тепловые коммуникации» потребителям, расположенным на территории городского округа город Воронеж, на период 2019-2023 годов».

    Приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 14.06.2019 24/1, в названный выше приказ внесены изменения.

    Управлением по государственному регулированию тарифов Воронежской области принят приказ от 18 декабря 2018 г. № 54/95 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования деятельности и тарифов на горячую воду (горячее водоснабжение) для ООО «Тепловые коммуникации», осуществляющего горячее    водоснабжение с использованием централизованной системы в границах городского округа город Воронеж, на период 2019-2023 годов».

    ООО «Тепловые коммуникации», являясь теплоснабжающей организацией, оказывающей услуги по поставке тепловой энергии и горячего водоснабжения потребителям на территории г.Воронеж, обратилось в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими вышеуказанных приказов Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 27 ноября 2018 г. N 46/27 (в ред. Приказа от 14.06.2019 г. №24/1) и от 18 декабря 2018 г. № 54/95.

    Уточнив основания иска, административный истец указал, что в нарушение положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ «О теплоснабжении», Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года №1075 и Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года №760-Э при установлении тарифов административным ответчиком неправомерно отказано во включении в необходимую валовую выручку части затрат на оплату труда персонала, в полном объеме заявленных расходов по сомнительным долгам, и части расходов по статьям затрат на сырье и материалы, а также на ремонт основных средств. Недостижение уровня затрат приведет к осуществлению неэффективной экономической деятельности и образованию у административного истца убытков.

    Решением Воронежского областного суда от 11 декабря 2019 года административное исковое заявление удовлетворено. Оспариваемые нормативные-правовые акты признаны недействующими со дня их принятия. Одновременно на административного ответчика возложена обязанность принять нормативные правовые акты, заменяющие названные выше приказы в течение одного месяца, со дня вступления решения суда в законную силу.

    В апелляционной жалобе Департамент государственного регулирования тарифов Воронежской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

    Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, а также ООО «Тепловые коммуникации» представлены письменные возражения.

    Выслушав участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, письменные пояснения заинтересованного лица, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

    Государственное регулирование тарифов в сфере теплоснабжения осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования, Основы), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. № 760-э (далее - Методические указания).

    В соответствии с пунктами 4, 5.1 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям.

    Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность) и горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

    В 2019 году уполномоченным органом на осуществление правового регулирования в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в области тарификации (ценообразования) тепловой энергии (мощности) являлось Управление по государственному регулированию тарифов Воронежской области, в соответствии с Положением, утвержденным Правительством Воронежской области от 18 мая 2009 года №397.

    В настоящее время, указанные полномочия осуществляет Департамент государственного регулирования тарифов Воронежской области, на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Воронежской области от 31 марта 2020 года №283.

    Как усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме и порядку опубликования, и по этим основаниям не оспариваются.

    Судом установлено, что ООО «Тепловые коммуникации» (прежнее наименование ООО «Котельная ДСК») является единой теплоснабжающей организацией, осуществляет производство тепловой энергии на котельной по адресу: <адрес>, ее поставку.

    27 апреля 2018 года ООО «Тепловые коммуникации» обратилось в Управление по государственному регулированию тарифов Воронежской области с заявлением об открытии дела об установлении тарифов на тепловую энергию в горячей воде на 2019 -2023 годы, с приложением обосновывающих документов.

    Кроме этого, ООО «Тепловые коммуникации» обратилось в Управление с предложением об установлении тарифов на горячую воду в закрытой системе горячего водоснабжения (т.2. л.д.150-155).

    В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

    Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

    Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

    Из материалов дела следует, что расчет тарифов выполнен административным ответчиком с применением метода индексации.

    Особенности расчета тарифов с применением данного метода установлены пунктами 71 - 75 Основ ценообразования и главой V Методических указаний.

    Согласно пункту 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

    В соответствии с пунктом 73 Основ ценообразования величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 57 - 66 Основ с учетом особенностей, установленных настоящим пунктом.

    Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя (пункт 57 Основ ценообразования).

    Согласно пункту 58 Основ ценообразования расходы на оплату труда, на приобретение сырья и материалов, на ремонт основных средств, относятся к операционным расходам.

    В соответствии с пунктом 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с Методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

    При первоначальном обращении в регулирующий орган, ООО «Тепловые коммуникации» заявило о признании экономически обоснованной величины затрат по статье «Расходы на оплату труда в размере 16561,51 тыс.руб., исходя из нормативной численности персонала в количестве 46,55 ед., рассчитанной в соответствии с Рекомендациями по нормированию труда работников энергетического хозяйства, утвержденных приказом Госстроя РФ от 22.03.1999 г. №65 и Нормативами численности руководителей, специалистов, служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий, утвержденных приказом Госстроя РФ от 12.10.1999 г. №74. Одновременно с расчетом численности, административным истцом был представлен проект штатного расписания от 1 января 2019 года №01/01-19, предусматривающий количество 97,7 штатных единиц (т.6 л.д.194, 199-200).

    Впоследствии общество обратилось в Управление с дополнительным заявлением от 16 ноября 2018 года, в котором увеличило расходы по указанной статье затрат до 25 926,47 тыс. руб., представив проект штатного расписания от того же числа предусматривающий количество 73 штатных единицы (т.3 л.д.71, 77-78).

    Согласно экспертному заключению, рассмотренному на заседании Управления 27 ноября 2018 года, расходы на оплату труда приняты в сумме 13037,36 тыс.руб. из заявленных 16561,51 тыс.руб (исходя из среднесписочной численности персонала 36 шт.ед.), с исключением таким образом затрат в сумме 3524,15 тыс.руб. (т.д.л.д.111).

    При этом в заключении дополнительно отмечено, что ООО «Тепловые коммуникации» (тепловая энергия в горячей воде) в обоснование объема планируемого фонда оплаты труда не представлены статистическая информация по форме №П-4 «Сведения о численности и заработной плате работников», сведения о фактическом фонде оплате труда, подтвержденные данными раздельного учета расходов.

    Как видно из дела, решением ФАС России от 9 апреля 2019 года, куда ООО «Тепловые коммуникации» обратилось за урегулированием разногласий, связанных с обоснованностью установленных приказом от 27 ноября 2018 г. N 46/27 тарифов, требование общества об учете оставшейся спорной суммы затрат по расходам на оплату труда в сумме 12 888,74 тыс.руб., отклонено (т.1 л.д.85-99).

    В то же время, как указывалось выше, административным истцом 16 ноября 2018 года был представлен дополнительный расчет затрат на оплату труда, оценка которому со стороны административного ответчика не дана.

    В частности, в имеющемся в материалах дела экспертном заключении, составленном Управлением уже во исполнение упомянутого решения ФАС России, с целью корректировки тарифов, дословно воспроизведены выводы ранее составленного экспертного заключения, с учетом параметров предложения, содержащихся в заявлении общества от 27 апреля 2018 года (т.2 л.д.122).

    При этом, в данном заключении, как обоснованно указал суд первой инстанции, отсутствует мотивированный анализ и расчет величины затрат по фонду оплаты труда (включая принятую Управлением численность персонала), который мог быть проверен в порядке судебного контроля, в том числе с учетом приводимых в апелляционной жалобе доводов о нарушении обществом обязанности по раздельному учету расходов и доходов, связанных с регулируемой деятельностью (горячая вода) и нерегулируемой деятельностью (пар).

    Между тем, в силу пункта 29 Правил регулирования, экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат.

    Отсутствие в экспертном заключении информации, которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов регулируемой организации, является нарушением требований законодательства.

    Каких-либо суждений относительно невозможности принятия к рассмотрению нового предложения административного истца, исходя из установленных п.13 Правил регулирования сроков его подачи, административным ответчиком в экспертном заключении также не высказано.

    Аналогичные нарушения допущены Управлением и при анализе величины операционных расходов на сырье и материалы, на ремонт основных средств.

    Из дела видно, что расходы на сырье и материалы учтены регулирующим органом в сумме 3315,25 тыс.руб., на ремонт основных средств при расчете необходимой валовой выручки в сумме 2887,73 тыс.руб., в соответствии с обоснованным предложением ООО «Тепловые коммуникации» (т.3 л.д.53, т.2 л.д.111).

    Однако по предложению общества от 16 ноября 2018 года расходы на приобретение сырья и материалов были увеличены до 17 485,33 тыс.руб, а на ремонт основных средств до 3 187,75 тыс.руб. (т.3 л.д.60-62).

    Одновременно с этим предложением в адрес Управления были представлены план ремонтных работ и обслуживания оборудования, дефектные ведомости и иные обосновывающие расходы документы, анализ которых, либо отказ в их принятии для рассмотрения, в экспертном заключении по корректировке тарифов своего отражения не нашел (т.2 л.д.122, т.7 л.д.39-199).

    В то же время, судебная коллегия полагает необоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии в данном случае у административного истца обязанности по предоставлению статистической информации о численности и заработной плате работников, со ссылкой на приказ Федеральной службы государственной статистики от 01.09.2017 г. №566 (действовавшего на дату открытия тарифного дела), в соответствии с которым такие сведения по форме №П-4 предоставляют юридические лица, кроме субъектов малого предпринимательства, к числу которых относится и ООО «Тепловые коммуникации».

    Суд первой инстанции оставил без внимания, что Правила регулирования являются специальным нормативным правовым актом, регулирующим отношения ценообразования в сфере теплоснабжения, пунктом 16 (п.п.«б») которых прямо предусмотрено, что к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагаются копии статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю отчетную дату, безотносительно к типу хозяйствующего субъекта.

    Таким образом, исходя из того, что финансовые потребности общества при установлении тарифов на горячую воду были учтены при установлении тарифов на тепловую энергию (экспертное заключение на л.д.152 т.2), судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции в том, что Департаментом (Управлением) в рассматриваемом случае допущено нарушение установленного порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

    Как указывалось выше, ООО «Тепловые коммуникации» осуществляет деятельность по выработке, передаче и сбыту потребителям тепловой энергии в теплоносителе «вода», а также по поставке потребителям горячей воды и по выработке, передаче и сбыту потребителям тепловой энергии в теплоносителе «пар» (нерегулируемая деятельность).

    В соответствии с пунктом 9 Основ ценообразования, в случае если регулируемая организация кроме регулируемых видов деятельности осуществляет нерегулируемые виды деятельности, расходы на осуществление нерегулируемых видов деятельности и полученная в ходе их осуществления прибыль (убытки) не учитываются при установлении регулируемых цен (тарифов). Повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности не допускается. Органы регулирования в соответствии с методическими указаниями исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически необоснованные доходы регулируемых организаций.

    Обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и сбытом тепловой энергии, теплоносителя относится к одному из основных принципов регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 9 части 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

    Пунктами 9 - 11 Основ ценообразования предусмотрено, что названные организации ведут раздельный учет как по осуществляемым видам деятельности, так и с дифференциацией в том числе по системам теплоснабжения, субъектам Российской Федерации, а также по иным критериям в соответствии с единой системой классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, установленной федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов.

    Пунктом 8 (п.п. «а») Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, утвержденной приказом ФСТ России от 12.04.2013 г. №91 (далее - Единая система классификации) предусмотрено, что в случае установления регулируемой организации долгосрочных тарифов, раздельный учет расходов по каждому из регулируемых видов деятельности, установленных в пункте 6 настоящего документа, ведется регулируемой организацией в частности по следующим элементам и видам затрат:

операционные расходы в соответствии с пунктом 58 Основ ценообразования:

расходы на приобретение сырья и материалов;

расходы на ремонт основных средств;

расходы на оплату труда.

Ведение раздельного учета осуществляется на синтетических и (или) аналитических счетах (субсчетах и (или) иных объектах аналитического учета) рабочего плана счетов бухгалтерского учета регулируемой организации, утвержденного на основе Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденного приказом Минфина России от 31.10.2000 № 94н (п.4 Единой системы классификации).

Административный ответчик, ссылаясь на рабочий план счетов регулируемой организации (т.6 л.д.405-422), как не отвечающего требованиям Единой системы классификации, указывал на отсутствие ведения Обществом раздельного учета расходов по видам регулируемой деятельности.

    Вместе с тем, в подтверждение ведения раздельного учета затрат в горячей воде и паре Обществом представлены сведения из программы 1С-Бухгалтерия (оборотно-сальдовые ведомости) по счету 20 (2017, 2019 г.г), из содержания которых следует, что ООО «Тепловые коммуникации» учитывает отдельно обороты по указанным выше элементам как в отношении производства тепловой энергии в горячей воде, так и тепловой энергии в паре. Достоверность представленных данных административным ответчиком по существу под сомнение не поставлена.

    Кроме этого, судебной коллегией также учитывается и то обстоятельство, что регулирующий орган при включении в необходимую валовую выручку расходов по статьям затрат на приобретение сырья и материалов, а также на ремонт основных средств, на нарушение Обществом порядка ведения раздельного учета не ссылалось.

    В этой связи, непредоставление административным истцом в материалы тарифного дела первичной бухгалтерской документации, раскрывающей порядок ведения раздельного учета доходов и расходов по регулируемым и нерегулируемым видам деятельности, утверждение административного истца об осуществлении такого учета, само по себе не опровергает.

    При этом судебная коллегия полагает неверным вывод суда первой инстанции, существо которого сводится к тому, что Управление при установлении для ООО «Тепловые коммуникации» тарифов в рассматриваемом случае было обязано запросить у общества недостающие бухгалтерские документы, в соответствии с пунктом 20 Правил регулирования, так как обязанность представления обосновывающих документов возложена исключительно на регулируемую организацию.

    Не может быть признан правильным и схожий вывод суда первой инстанции применительно к запросу регулирующим органом документов, обосновывающих правомерность включения в необходимую валовую выручку затрат по сомнительному долгу в размере 6 934,2 тыс. руб.

    В соответствии с пунктом 47 Основ ценообразования, внереализационные расходы, включаемые в необходимую валовую выручку, содержат в том числе расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций, в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2 процентов необходимой валовой выручки, относимой на население и приравненных к нему категорий потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчетный период регулирования.

    Как видно из материалов дела перед ООО «Тепловые коммуникации» у ОАО «Управляющая компания Советского района» (ликвидирована 18.02.2015 г.) имелась задолженность в сумме 25 678 287,35 руб.

    Судом установлено и это подтверждается материалами дела, предложение общества по данной статье расходов в прошлом периоде регулирования на 2017 год составило 21 587,2 тыс.руб, из которых органом регулирования в необходимой валовой выручке Общества были учтены 2635 тыс.руб.

    Впоследствии, при корректировке тарифов на 2018 год, расходы по сомнительным долгам приняты при расчете необходимой валовой выручки в размере 12018 тыс.руб.

    Во включении в необходимую валовую выручку на 2019 год оставшейся суммы задолженности в размере 6934,20 регулирующим органом отказано, со ссылкой на отсутствие их экономического обоснования (экспертное заключение т.2 л.д.112).

    При этом Управлением дополнительно было указано на то, что ООО «Тепловые коммуникации» в обоснование объема расходов по сомнительным долгам не представлены: копия приказа о создании резерва по сомнительным долгам, оборотно-сальдовая ведомость, подтверждающая создание резерва по сомнительным долгам, копии документов, подтверждающих невозможность взыскания дебиторской задолженности, копия акта инвентаризации безнадежной дебиторской задолженности, приказ и оборотно-сальдовая ведомость о ее списании.

    Из тарифного дела усматривается, что названные документы, в соответствии с п. 77 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 29 июля 1998 г. №34н и п.п. «б» п.16 Правил регулирования, административным истцом представлены не были.

    Учитывая изложенное, выводы суда первой инстанции о наличии у административного ответчика обосновывающих данные затраты документов и его обязанность, в случае необходимости, запросить недостающие документы, противоречат установленным по делу обстоятельствам и основаны на ошибочном толковании п.20 Правил регулирования.

    Вместе с тем указанные обстоятельства не влекут отмену решения суда первой инстанции, поскольку расчет тарифов произведен регулирующим органом с нарушением положений тарифного законодательства по изложенным выше основаниям и свидетельствует о противоречии оспариваемых приказов требованиям нормативных правовых актов большей юридической силы.

    На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Воронежского областного суда от 11 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента государственного регулирования тарифов Воронежской области, без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи