Решение по делу № 21-84/2017 от 24.03.2017

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

Судья Богомазова Е.А.

Дело № 21-84 пост. ...

...

23 мая 2017 года г. Улан-Удэ

Судья Верховного Суда Республики Бурятия Назимова П.С., при секретаре Абзаевой В.И., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу Министерства здравоохранения Республики Бурятия на решение судьи Советского районного суда г.Улан-Удэ от 01 марта 2017 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.21 ст. 19.5 КоАП РФ в отношении

юридического лица Министерства здравоохранения Республики Бурятия,

установил:

постановлением руководителя территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия от 26 января 2017 года Министерство здравоохранения Республики Бурятия признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере <...> руб. за неисполнение в полном объеме в установленные сроки выданного предписания.

Решением судьи Советского районного суда г.Улан-Удэ от 01 марта 2017 года постановление по делу об административном правонарушении оставлено без изменения, жалоба Министерства здравоохранения Республики Бурятия - без удовлетворения.

Не согласившись с решением судьи районного суда, представитель Министерства здравоохранения Республики Бурятия Дашидоржиева Э.В. обратилась в Верховный Суд Республики Бурятия с жалобой, в которой просит его отменить. Указывает, что в пункте 2 предписания ТО Росздравнадзора по РБ указано о том, что Минздравом РБ организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется не в полном объеме. Претензионная работа по реализации мероприятий по строительству перинатальных центов не проводится. Вместе с тем в постановлениях Правительства Республики Бурятия № 143 и 145 не предусмотрена обязанность Минздрава РБ по ведению претензионной работы. Министерство не является уполномоченным органом для предъявления претензий в рамках проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра. Суд не учел, что Министерство не было согласно с вынесенным предписанием, в связи с чем представило свои возражения, которые не были учтены ТО Росздравнадзора по РБ. Вывод суда о том, что выданное предписание является законным и обоснованным по причине его необжалования Минздравом РБ, является неверным. Вывод суда о неисполнении пункта 2 предписания не соответствует действительности.

В суде вышестоящей инстанции представители Министерства здравоохранения Республики Бурятия Осокина И.А. и Дашидоржиева Э.В. доводы жалобы и дополнения к ней поддержали по изложенным в них основаниям.

Руководитель территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия ФИО1. и представители указанного органа по доверенностям Трифонова О.В., Белоусова Н.Ю. и Алсаева М.С. возражали доводам жалобы, ссылаясь на отсутствие оснований для отмены решения судьи районного суда.

Изучив материалы дела и доводы жалобы и дополнений к ней, возражений на жалобу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 21 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии со статьей 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Из буквального толкования диспозиции части 21 статьи 19.5 КоАП РФ следует, что объективная сторона предусмотренного ею состава административного правонарушения состоит в невыполнении в установленный срок исключительно законного предписания об устранении нарушений законодательства, выданного органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

В ходе производства по данному делу факт совершения административного правонарушения Министерством здравоохранения Республики Бурятия (далее – Министерство здравоохранения) отрицался, при этом указывалось на то, что состав административного правонарушения в действиях Министерства в соответствии с требованиями КоАП РФ о всестороннем, полном, объективном и своевременном выяснении обстоятельств дела не установлен, так как предписание от ... года № ..., за невыполнение которого Министерство привлечено к административной ответственности по данному делу, является незаконным.

В нарушение требований статей 24.1 и 26.1 КоАП РФ в ходе рассмотрения данного дела об административном правонарушении законность предписания судом проверена не была, в связи с чем решение суда нельзя признать законным и обоснованным.

Из материалов дела следует, что постановлением Правительства Республики Бурятия от 28 марта 2011 года № 143 утверждена Программа «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» (далее – Программа модернизации здравоохранения).

Подпрограмма «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» (далее – Подпрограмма) является неотъемлемой частью Программы модернизации здравоохранения.

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия по реализации мероприятий Подпрограммы является Министерство здравоохранения Республики Бурятия.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2014 года № 145 утвержден Порядок реализации мероприятий Подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» (далее – Порядок).

Согласно пункту 3 Порядка организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется Министерством здравоохранения Республики Бурятия (далее - Минздрав РБ) совместно с Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Минстрой РБ).

Минздрав РБ осуществляет:

- полномочия главного распорядителя бюджетных средств в части подготовки кадров для перинатального центра;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы;

- подготовку в установленном порядке предложений по уточнению мероприятий Подпрограммы на очередной финансовый год, уточнению затрат на реализацию мероприятий Подпрограммы, на основании которых вносятся изменения в Подпрограмму в установленном порядке;

- совершенствование механизма реализации мероприятий Подпрограммы.

Минстрой РБ осуществляет:

- полномочия главного распорядителя бюджетных средств;

- контроль за качеством реализации мероприятий Подпрограммы;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы в порядке, предусмотренном настоящим постановлением.

В результате внеплановой выездной проверки, проведенной ТО Росздравнадзора по РБ, установлены нарушения в деятельности Минздрава РБ при реализации мероприятий Подпрограммы.

... года должностным лицом ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Министерства здравоохранения вынесено предписание № ....

В пункте 1 указанного предписания указано, что в нарушение постановления Правительства Республики Бурятия от 28 марта 2011 года № 143 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» не выполнен целевой индикатор «Материнская смертность» за 2015 год и за 11 месяцев 2016 года (подпункт 1.1 предписания); не соблюдены сроки выполнения работ сетевого графика от ... года в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершение внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра (подпункт 1.2 предписания); не выполнен план подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения (план <...> %, факт <...> %) (подпункт 1.3 предписания).

В пункте 2 предписания указано, что в нарушение постановления Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2014 года № 145 «О реализации мероприятий подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 – 2016 годы» Минздравом РБ как исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, уполномоченным осуществлять взаимодействие с Министерством здравоохранения Российской Федерации, организация мероприятий Подпрограммы осуществляется не в полном объеме. Претензионная работа по реализации мероприятий по строительству перинатальных центров не проводится.

Территориальный орган Росздравнадзора по РБ предписал устранить указанные недостатки в срок до ... года.

Из материалов дела следует, что Министерство здравоохранения не было согласно с вынесенным предписанием и ... года направило в адрес ТО Росздравнадзора по РБ возражения относительно нарушений, указанных в пунктах 1.2, 1.3 и 2 предписания.

Обстоятельством, послужившим привлечению Министерства здравоохранения к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, явилось неисполнение в установленный срок пунктов 1.2, 1.3 и 2 предписания.

Между тем положения приведенных выше постановлений Правительства Республики Бурятия от 28 марта 2011 года № 143 и от 30 марта 2014 года № 145 не возлагают на Минздрав РБ обязанностей по выполнению перечисленных в пунктах 1.2. и 2 предписания мероприятий.

Так, в главе IV «Механизм реализации мероприятий Программы и контроль за ходом выполнения» Программы модернизации здравоохранения предусмотрено, что Минздрав РБ совместно с органами местного самоуправления осуществляет организацию реализации Программы и является ответственным за обоснованность стоимости мероприятий, установленных Программой.

Минздрав РБ осуществляет следующие мероприятия:

- обеспечение целевого и эффективного использования финансовых средств, выделенных на реализацию Программы;

- организацию реализации мероприятий Программы за счет финансирования из бюджета Федерального фонда ОМС и республиканского бюджета;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Программы;

- подготовку в установленном порядке предложений по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняет затраты по программным мероприятиям, на основании которых вносятся изменения в Программу в установленном порядке;

- совершенствование механизма реализации Программы;

- контроль за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых на реализацию Программы, своевременным и в полном объеме выполнением мероприятий Программы.

Из анализа положений Программы модернизации здравоохранения Минздрав РБ как уполномоченный орган осуществляет организацию реализации мероприятий, перечисленных в указанной Программе, занимается сбором информации и подготовкой отчетности о выполнении таких мероприятий; обеспечивает целевое и эффективное использование финансовых средств и соответствующий контроль и др.

В рамках Подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» организация реализации мероприятий осуществляется совместно с Минстроем РБ, которое исполняет полномочия главного распорядителя бюджетных средств, а также контроль за качеством реализации мероприятий Подпрограммы.

В силу положений статьи 158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств; а также соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В рамках Подпрограммы Минздрав РБ является главным распорядителем бюджетных средств только в части реализации мероприятий по подготовке кадров для перинатального центра.

В соответствии пунктами 5 и 6 Порядка предоставления субсидий на реализацию мероприятий Подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2014 года № 145, Минстрой РБ направляет заказчикам средства, предоставленные из бюджета ФФОМС на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ, в соответствии с договором (соглашением) о предоставлении субсидии.

Минстрой РБ направляет заказчикам средства, предоставленные из республиканского бюджета на проведение инженерных изысканий, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ, в соответствии с договором (соглашением) о предоставлении субсидии.

Минстрой РБ, Минздрав РБ и органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий в рамках возложенных полномочий (пункт 9 указанного Порядка).

Таким образом, на законодательном уровне урегулировано разграничение полномочий, конкретных функций в рамках Подпрограммы как Минздрава РБ, так и Минстроя РБ.

Поскольку Минстрой РБ как главный распорядитель бюджетных средств направляет заказчикам средства на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра, на проведение изысканий, проектирование строительство, следовательно, и контроль за соблюдением сроков выполнения указанных работ по строительству перинатального центра, мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра, возлагается на Минстрой РБ.

В предписании ТО Росздравнадзора по РБ не указаны конкретные пункты постановлений Правительства Республики Бурятия от 28 марта 2011 года № 143 и от 30 марта 2014 года № 145, иных нормативных правовых актов, которые обязывают Минздрав РБ проводить претензионную работу по реализации мероприятий по строительству перинатального центра, соблюдать сроки (сетевой график) выполнения работ сетевого графика в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершение внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра.

Не указание конкретных пунктов нормативных актов, невыполнение которых вменяется Минздраву РБ, делает предписание неисполнимым.

Наличие у Минздрава РБ обязанности периодически направлять в Минздрав России отчеты о реализации региональной программы модернизации здравоохранения, само по себе не порождает обязанность по ведению претензионной работы с целью контроля за соблюдением сроков и качества строительства перинатального центра.

Из материалов дела видно, что в ходе проверки было представлено 16 писем, направленных Минздравом РБ в различные органы за период 2014-2016 гг., в том числе на имя министра строительства и модернизации ЖКХ Республики Бурятия ФИО2. по вопросу крайне низкого освоения средств и необходимости активизации работы с подрядчиком по строительству перинатального центра.

Кроме того, само предписание не содержит указания на то, какие именно мероприятия охватываются понятием «претензионная работа», что не позволяет однозначно утверждать о совершении Минздравом РБ вменяемого административного проступка.

Письмо Роздравнадзора от ... года № ... (л.д. 223, том 1), на которое ссылает административный орган, содержит лишь информацию о необходимости руководителям территориальных органов Росздравнадзора организовать предоставление соответствующей информации по новым отчетным формам.

При таких обстоятельствах требования предписания, изложенные в пунктах 1.2 и 2, не основаны на законе, и предписание в этой части не может быть признано законным.

Относительно пункта 1.3 предписания суд признал доводы Минздрава РБ по выполнению плана подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышению квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения, необоснованными, однако мотивы, по которым были сделаны такие выводы, в решении судьи районного суда не приведены.

При проверке доводов Минздрава РБ по вопросу выполнения плановых показателей подготовки медицинских кадров вышестоящим судом установлено следующее.

Программа модернизации здравоохранения рассчитана на 3 года – 2014, 2015 и 2016. В рамках Подпрограммы принят План подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения, согласно которому за период 2014 - 2016 годы по утвержденному плану-графику в федеральных симуляционных центрах подготовку должны пройти <...>% медицинских работников, обеспечивающих оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным.

Также планировалось провести обучение <...> врачей (акушеров-гинекологов, врачей-неонатологов, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделении акушерского профиля, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделении неонатологического профиля, врачей лучевой диагностики, врачей-терапевтов, врача-физиотерапевта, врача-невролога, врача-рентгенолога, врача-эпидемиолога, врача клинической лабораторной диагностики, провизора, врача-трансфузиолога и других) и <...> средних медицинских работников по профилям "детская медицинская сестра", "акушерка", "анестезистка" и другим специальностям.

Между тем в ходе судебного разбирательства установлен различный подход Минздрава РБ и ТО Росздравнадзора по РБ по вопросу выполнения плановых показателей подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения.

ТО Росздравнадзора по РБ считает, что согласно Подпрограмме всего было запланировано обучение <...> медицинских работников (<...> врачей + <...> средних медицинских работников), из них <...> % должны пройти обучение в федеральных симуляционных центрах, что составляет <...> работников.

Вместе с тем в разделе «План подготовки медицинский кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения» Подпрограммы не содержится прямого указания на то, что указанное процентное соотношение медицинских работников, которые должны пройти обучение в симуляционных центрах, рассчитывается от общего количества запланированных к обучению медицинских работников – <...>.

Так, в ходе реализации Подпрограммы Минздравом РБ в пределах предоставленных полномочий принят приказ от ... года № ..., которым утверждена Программа подготовки и переподготовки медицинских кадров для укомплектования строящегося перинатального центра.

Согласно плану-графику, утвержденному этим приказом в редакции приказа от... года № ..., действовавшей на момент проведения проверки, было запланировано число обучений в симуляционных центрах врачебного персонала – <...>. В редакции приказа от <...> года № ... указанный показатель составил <...> обучений.

Из представленных суду Минздравом РБ сведений количество врачей перинатального центра, обеспечивающих непосредственное оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным, на момент проверки составляло <...>, из них <...> врачей прошли <...> обучений в симуляционных центрах, что составляет <...> %.

Таким образом, исследованные судом доказательства позволяют прийти к выводу о том, что утвержденный Минздравом РБ план-график по подготовке медицинских кадров в федеральных симуляционных центрах, выполнен. Именно на этот план-график имеется ссылка в тексте самой Подпрограммы.

Иных нарушений плана подготовки медицинских кадров в предписании не указано.

Согласно приказу Минздрава РБ от ... года № ... в редакции приказа от ... года № ..., за рассматриваемый период запланировано обучение <...> врачей и <...> медицинских работников, всего <...> работников.

Указанные показатели в редакции приказа Минздрава РБ от ... года № ... составили <...> и <...> соответственно (<...>).

По сведениям Минздрава РБ по состоянию на ... года обучение прошли <...> врачей и <...> средних медицинских работников, всего <...>.

По данным ТО Росздравнадзора по РБ по состоянию на ... года обучение прошли <...> медицинских работников, из них <...> врачей и <...> средних медицинских работников (л.д. 202, таблица обучения).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что подпункты 1.2 и 1.3, пункт 2 предписания административного органа, неисполнение которых вменяется Минздраву РБ, нельзя признать законными.

Как установлено частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Принимая во внимание фактически обстоятельства, установленные судом, руководствуясь перечисленными выше нормами права, суд приходит к выводу о том, что в действиях Министерства здравоохранения Республики Бурятия отсутствует состав административного правонарушения по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с чем обжалуемые постановление руководителя ТО Росздравнадзора по Республике Бурятия от 26 января 2017 года и решение судьи Советского районного суда г.Улан-Удэ от 01 марта 2017 года подлежат отмене, производство по делу – прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Руководствуясь ст. 30.6, ст. 30.7 КоАП РФ, суд

решил:

постановление руководителя ТО Росздравнадзора по Республике Бурятия от 26 января 2017 года и решение судьи Советского районного суда г.Улан-Удэ от 01 марта 2017 года по делу об административном правонарушении в отношении Министерства здравоохранения Республики Бурятия по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Судья: Назимова П.С.