Решение от 18.11.2020 по делу № 8а-16601/2020 [88а-17101/2020] от 08.10.2020

№ 88А-17101/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск                                        18 ноября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Савельевой Л.А.,

судей                                           Сапрыгиной Л.Ю., Чирковой Т.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре и заместителя начальника Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре в городе Югорске и Советской районе Денисова А.М. на решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 июля 2020 года по административному делу № 2а-275/2020 по административному иску общества в ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Югорск» к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, заместителю начальника Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре в городе Югорске и Советской районе Денисову А.М. о признании незаконным предписания,

заслушав доклад судьи Сапрыгиной Л.Ю. об обстоятельствах дела, доводах кассационных жалоб и возражений на жалобу,

УСТАНОВИЛА:

ООО «Газпром трансгаз Югорск» обратилось в суд с административным иском к Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее Управлению Роспотребнадзора по ХМАО-Югре) о признании предписания №    146 от 27 декабря 2019 года об устранении выявленных нарушений санитарных правил не соответствующим нормативным правовым актам, нарушающим права, свободы и законные интересы Общества, а также о взыскании расходов по уплате государственной пошлины.

Полагает, что предписание выдано с нарушением закона и необоснованно налагает на ООО «Газпром трансгаз Югорск» определенные обязанности под угрозой наступления наказания, обязывает нести производственные и материальные затраты.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при проведении мероприятий по надзору и контролю Управлением Роспотребнадзора по ХМАО-Югре были допущены грубые нарушения порядка и правил проведения выездной проверки, выразившееся в привлечении экспертной организации, состоящей в гражданско-правовых отношениях с проверяемым юридическим лицом, сведений и подтверждающих документов о том, что указанные в распоряжении о проведении плановой документарной и выездной проверки от 14 ноября 2019 года № 431 лица являются самостоятельными экспертами, в материалах проверки не содержится. Документы, подтверждающие аттестацию экспертов в порядке, предусмотренном Правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 года № 636, как и документы об уплате услуг экспертов не приложены, не представлены документы, подтверждающие право использования экспертами в ходе проверки лабораторного и иного оборудования ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО-Югре».

Также ООО «Газпром трансгаз Югорск» указало, что в распоряжении о проведении в отношении Общества плановой документарной и выездной проверки от 14 ноября 2019 года № 431 не указано, к какой категории риска отнесено проверяемое юридическое лицо.

В целом проведение проверки в отношении Общества в течение 2019 года полагает незаконным, так как предыдущая плановая документарная и выездная проверка в отношении Общества проводилась Управлением Роспотребнадзора по ХМАО-Югре по тем же объектам и по тем же основаниям в период с 30 ноября 2018 года по 01 февраля 2019 года, на основании распоряжения № 385 от 31 октября 2018 года и решения о продлении срока проверки от 19 декабря 2018 года.

Определением районного суда от 27 марта 2020 года к участию в деле в качестве соответчика привлечен заместитель начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ХМАО-Югре в г. Югорске и Советской районе Денисов А.М.

    Решением Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 06 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 июля 2020 года предписание выданное заместителем начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ХМАО-Югре в г. Югорске и Советской районе Денисовым А.М. об устранении выявленных нарушений санитарных правил от 27 декабря 2019 года № 146 признано незаконным. На заместителя начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ХМАО-Югре в г. Югорске и Советской районе Денисова А.М. возложена обязанность устранить нарушения прав ООО «Газпром трансгаз Югорск». С Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по ХМАО-Югре, заместителя начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ХМАО-Югре в г. Югорске и Советской районе Денисова А.М. солидарно в пользу ООО «Газпром трансгаз Югорск» взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей 00 копеек.

В кассационной жалобе, поданной 18 сентября 2020 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, Управление Роспотребнадзора по ХМАО-Югре просит отменить решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 июля 2020 года, направить административное дело на новое рассмотрение, ссылаясь на нарушение и неправильное применение норм процессуального права, допущенные судами первой и апелляционной инстанций. Полагают, что судом первой инстанции разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле. Ссылаются на пропуск административным истцом срока на обращение в суд с административным иском. Обращают внимание, что результаты плановой проверки, по окончании которой выдано предписание, не отменены и незаконными не признаны.

В кассационной жалобе, поданной 18 сентября 2020 года в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции, заместитель начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по ХМАО-Югре в г. Югорске и Советской районе Денисов А.М. также просит отменить решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 июля 2020 года, направить административное дело на новое рассмотрение, ссылаясь на аналогичные нарушения и неправильное применение норм процессуального права, допущенные судами первой и апелляционной инстанций.

В возражениях на кассационную жалобу ООО «Газпром трансгаз Югорск» просит решение Югорского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 06 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 28 июля 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

В суд кассационной инстанции лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб и возражений на жалобу, проверив законность и обоснованность судебных решений в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 328, части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает, что такого характера нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину, организации право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно статье 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушают права и свободы заявителя, а также не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту. Из этого следует, что отсутствие указанной совокупности является основанием для отказа в удовлетворении требований.

При этом на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов (пункт 1 части 9 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из содержания судебных актов и материалов дела следует, что Управлением Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре на основании распоряжения заместителя руководителя указанного органа Кудрявцевой И.В. от 14 ноября 2019 года № 431 с 27 ноября по 24 декабря 2019 года проведена плановая документарная и выездная проверка ООО «Газпром трансгаз Югорск» по выполнению требований санитарного законодательства на основании утвержденного на 2019 год плана проведения плановых проверок.

В результате проверки надзорным органом выявлены нарушения ООО «Газпром трансгаз Югорск» санитарных правил, зафиксированные в акте проверки     № 431 от 27 декабря 2019 года.

27 декабря 2019 года ООО «Газпром трансгаз Югорск» выдано оспариваемое предписание № 146, которым на Общество возложена обязанность в срок до 11 ноября 2019 года устранить выявленные нарушения. Предписание мотивировано ссылками на СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий»,                   СанПиН 2.2.2.1332-03 «Гигиенические требования к организации работы на копировально-множительной технике»,                                   СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов»,                     СанПиН 2.2.2.3359-16 « Санитарно-эпидемиологические требования к физическим факторам на рабочих местах», СП 2.1.2.2844-11 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию и содержанию общежитий для работников организаций и обучающихся образовательных учреждений, СП 2.1.2.3304-15 «Санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству и содержанию объектов спорта», СанПиН 2.1.2.1188-03 «Плавательные бассейны. Гигиенические требования к устройству и эксплуатации и качеству воды. Контроль качества», СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность».

Суд первой инстанции, проанализировав положения части 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ, пункта 14 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года № 806, пришел к заключению о существенном нарушении надзорным органом требований к периодичности проведения проверки, влекущих недействительность ее результатов. Поэтому признал незаконным предписание, выданное по результатам проверки.

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами суда первой инстанции, оставил решение суда без изменения по мотивам, изложенным в апелляционном определении, указав на то, что суд первой инстанции с учетом фактически установленных обстоятельств дела правильно применил к ним нормы материального права и разрешил спор в соответствии с законом.

Доводы кассационной жалобы о том, что судом первой инстанции Управление Роспотребрадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре не было привлечено к участию в деле, его представитель не был извещен о рассмотрении дела, а судом первой инстанции разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлечённых к участию в деле, несостоятельны, опровергаются материалами дела и обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Положения вышеприведенной нормы обязывают суд при проверке законности процедуры выдачи предписания проверить соблюдение надзорным органом требований закона к организации и проведению проверок. При этом, вопреки ошибочному мнению автора жалобы, при рассмотрении такого требования суд проверяет законность плана проверок, распоряжения о проведении проверки, иных распоряжений должностных лиц, только если такие требования заявлены административным истцом и приняты к производству суда, что следует из положений статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На ошибочном толковании вышеприведённой нормы основан и довод кассатора о том, что суд не вправе прийти к выводу о недействительности результатов проверки в отсутствии отдельного решения надзорного органа или суда об отмене результатов проверки. Положения статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязывают суд определить нормы материального права, регулирующие спорное правоотношение, после чего с учетом установленного законом бремени доказывания установить обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу, на основании исследования и оценки доказательств, в том числе с точки зрения соблюдения процедуры их получения.

Между тем, судами при рассмотрении дела не учтено следующее.

Согласно положениям статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 названной статьи (часть 2). Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 указанного закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска, определённому классу (категории) опасности (часть 9.3).

В соответствии со статьёй 8.1 упомянутого закона в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться рискориентированный подход (часть 1). Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных данным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу (категории) опасности (часть 2 статьи 8.1). Отнесение к определённому классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учётом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определённой категории риска - также с учётом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований (часть 3 статьи 8.1).

Таким образом, объектом государственного контроля (надзора) является деятельность юридического лица, а не его отдельных структурных подразделений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года № 476 утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (далее - Положение).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственный надзор с применением рискориентированного подхода (пункт 10(1) Положения).

В силу подпункта «а» пункта 18 Положения отнесение объектов государственного надзора к категориям риска осуществляется решением главного государственного санитарного врача Российской Федерации или главного государственного санитарного врача Федерального медикобиологического агентства - при отнесении объектов государственного надзора к категории чрезвычайно высокого риска.

В соответствии с пунктом 11 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 года № 806, объекты государственного контроля (надзора), которым не присвоены определенные категории риска или классы опасности, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

Аналогичная норма приведена в пункте 19 Положения.

Согласно абзацу второму пункта 20 Положения проведение плановых проверок в отношении объектов государственного надзора для категории чрезвычайно высокого риска осуществляется один раз в календарном году.

При разрешении настоящего административного дела суды исходили из того, что ООО «Газпром трансгаз Югорск» отнесено к категории чрезвычайно высокого риска.

Исходя из положений статей 84, 71, 176, 178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выводы суда о фактах, имеющих значение для дела, не должны носить общий характер, их следует мотивированно излагать в судебном решении со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости (статьи 59-61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В противном случае нарушаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.

Между тем, доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости, на которых основан вывод судебных инстанций об отнесении ООО «Газпром трансгаз Югорск» к указанной категории риска, в материалах дела отсутствуют, также как и доказательства проведения в отношении Общества второй проверки в течении календарного года.

Распоряжение от 31 января 2018 года № 385, решение о продлении срока проверки от 19 декабря 2018 года, которыми обосновал свои выводы суд первой инстанции, им не исследовались. Материалы вышеуказанной проверки, включая акт проверки, судом не истребованы, в материалы дела не представлены.

Кроме того, в нарушение положений статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доводы административного иска о необоснованности предписания ввиду того, что требования Санитарных правил, СанПиН ООО «Газпром трансгаз Югорск» не носят обязательного характера и не нарушены, судом не проверены и не оценены.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты в связи с допущенными судами первой и апелляционной инстанций существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, нельзя признать законными, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение по существу в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░-░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ – ░░░░ ░░ 06 ░░░ 2020 ░░░░ ░ ░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░-░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ – ░░░░ ░░ 28 ░░░░ 2020 ░░░░ ░░░░░░░░.

░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░ ░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░.

░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░ ░░ ░░░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░ ░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░ ░░ ░░░ ░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░, ░░ ░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░░ ░░░░░ ░░░░░ ░░░░░░░░░░.

░░░░░░░░░░░░ ░░░░░░░░░░░ ░ ░░░░░░ ░░░░░░ ░░░░░░░░░░░                      23 ░░░░░░ 2020 ░░░░.

    ░░░░░░░░░░░░░░░░░░░░

    ░░░░░