Решение по делу № 66а-940/2020 от 02.09.2020

№ 66а-940/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                  20 октября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А.,

судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В.,

с участием прокурора Бердинских С.В.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-84/2020 по апелляционной жалобе Закрытого акционерного общества «Универмаг» на решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Шадринска, утвержденных решением Шадринской городской Думы от 19 февраля 2019 года № 406, отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения участвующих в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителя закрытого акционерного общества «Универмаг» Грязнова А.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя главы города Шадринска Коротких Е.В., возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Бердинских С.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

19 февраля 2019 года решением Шадринской городской Думы № 406 утверждены Правила землепользования и застройки города Шадринска (далее - Правила), которые были опубликованы 27 февраля 2019 года в Шадринской городской газете "Исеть", № 2/14, а также размещены на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального образования - город Шадринск в сети «Интернет» (www.shadrinsk-city.ru).

В части 3 Правил установлены дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры, предусматривающие систему охраны памятников города Шадринска в составе центрального историко-культурного заповедного района, локальных зон охраны, а также отдельных зон охраны для отдельно расположенных памятников истории и архитектуры, не вошедших в центральный историко-культурный заповедный район и локальные зоны охраны.

В состав центрального историко-культурного заповедного района согласно подразделу Правил «Территория центрального историко-культурного заповедного района» входит исторически ценная застройка ограниченная с севера улицами Февральская и Советская, с запада – ул.Гагарина, с востока – ул.4-го Уральского полка и юга – поймой р.Исеть. Эта часть города как никакая другая сосредоточила в себе ряд ценнейших памятников истории и архитектуры с конца XVIII и до начала XX в.в..

В подразделе Правил «Режим центрального историко-культурного заповедного района» установлено, что для центрального историко-культурного района режим использования принимается следующим:

- территория центрального историко-культурного заповедного района подразделяется на участки зон охраны, включающие усадьбы памятников и примыкающих к ним улиц, площадей, парков, бульваров, непосредственно связанных с их восприятием и обозрением и участки свободные от застройки или занятые фоновыми строениями, где при соблюдении строгих регламентаций возможно осуществление нового строительства;

- на территории зон охраны оберегается историческая планировка, резервируются возможности восстановления ее утраченных элементов и параметров, сохраняется историческая среда и ландшафт;

- в пределах зон охраны осуществляется расчистка внутреннего пространства кварталов от поздних дисгармоничных и малоценных строений. Производится благоустройство и озеленение территории (дисгармоничная зелень, закрывающая памятники, при этом убирается);

- за пределы зоны охраны выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские, склады, гаражи;

- на территории зон охраны обеспечивается благоприятная гидрологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и защита от динамических воздействий;

- на территории зон охраны по согласованию с органами охраны памятников допускается осуществление регенерации существующего жилого и общественного фонда, консервации и реставрации памятников и составляющих исторически ценную среду зданий;

- на территории зон охраны включающих деревянную застройку осуществляются специальные мероприятия по обеспечению противопожарной безопасности, пожаротушению и предупреждению появления и распространения грибка и гнилостных процессов.

На территории зон охраны не допускается:

- всякое нарушение планировочной структуры;

- новое строительство, кроме участков свободных от застройки;

- создание транспортных сооружений и развязок и других инженерных сооружений, нарушающих исторический облик города;

- прокладка воздушных линий электропередач, надземных теплотрасс, газопроводов, водоводов и других инженерных сооружений, не отвечающих условиям исторической среды;

- при застройке участков свободных от застройки или занятых фоновыми строениями и примыкающих к памятникам архитектуры учитываются интересы памятников, их естественного окружения и восприятия, в частности, соответствие масштабов стоящих рядом сооружений и принципов размещения, оформления фасадов в соответствии с архитектурным решением фасадов прилегающих зданий, использование типичного строительного материала;

- производство земляных, строительных работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения органа охраны памятников;

- размещение промышленных, сельскохозяйственных, транспортно-складских и других сооружений, создающих грузовые потоки, загрязняющие воздушный бассейн, а также опасных в пожарном и взрывоопасном отношении предприятий.

В состав Правил входит Карта градостроительного зонирования, на которой отражены зоны с особыми условиями территории, в том числе границы центрального историко-культурного заповедного района.

Закрытое акционерное общество «Универмаг» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, после уточнения требований, просило признать недействующими Правила в части положений, определяющих состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района в разделе «Дополнительные градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории и архитектуры» (до раздела «Зоны регулирования застройки») и на Карте градостроительного зонирования, как противоречащие статьям 34, 36, 57 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Постановлению Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», принятые с превышением полномочий органа местного самоуправления и нарушающие права и законные интересы административного истца по осуществлению ремонта принадлежащего ему здания.

Решением Курганского областного суда от 29 июня 2020 года в удовлетворении требований административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда, полагая его незаконным и необоснованным.

На апелляционную жалобу представлены возражения главой города Шадринска и прокурором, участвующим в деле.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 4 статьи 3, пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Как усматривается из материалов дела, Правила приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, а также сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (пункты 9, 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты устанавливаются, в том числе с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (подпункт 5 пункта 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения в сфере градостроительной деятельности регламентируются, в том числе законодательством об охране объектов культурного наследия, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Охранная зона объекта культурного наследия представляет собой территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений (пункт 2 статьи 34 Закона № 73-ФЗ).

Исходя из положений пункта 3 статьи 34 Закона № 73-ФЗ требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года № 81 «Об утверждении зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия г.Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области» утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) г.Шадринска по схеме согласно приложению 1, на которой, в том числе, обозначены границы центрального историко-культурного заповедного района, территории памятников, локальных и отдельных зон охраны, зон регулирования застройки.

Основанием для принятия указанного постановления явился проект зон охраны памятников истории и культуры г.Шадринска, разработанный в 2000-2001 годах проектной архитектурной-реставрационной мастерской г.Кургана, получивший положительное экспертное заключение Научно-производственного центра по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области, согласованный Министерством культуры Российской Федерации 2 ноября 2001 года (далее также – Проект).

Проект представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий охраны, с изложением режима использования названных территорий.

Названным проектом зон охраны памятников истории и культуры г.Шадринска предусмотрены четыре группы зон охраны: зона охраны памятников архитектуры; зоны регулирования застройки; зоны охраны ландшафта; зоны охраны культурного (археологического) слоя.

В разделе Проекта «Зоны охраны памятников архитектуры» предусмотрено, что в системе г.Шадринска создается центральный историко-культурный заповедный район I (ЦИКЗР), локальные зоны охраны II и III, а также отдельные зоны охраны для отдельно расположенных памятников истории и архитектуры, не вошедших в ЦИКРЗ и локальные зоны охраны.

В состав центрального-культурного заповедного района I входит исторически ценная застройка, ограниченная с севера улицами Февральская и Советская, с запада – ул.Гагарина, с востока – ул.Володарского (частично ул.4-го Уральского полка) и юга – поймой р.Исеть. В обоснование включения данной территории в состав центрального-культурного заповедного района I указано, что эта часть города как никакая другая сосредоточила в себе ряд ценнейших памятников истории и архитектуры с конца XVIII и до начала XX в.в., к которым относится памятник истории и культуры федерального значения – Спасо-Преображенский собор, памятники истории и культуры регионального и местного значения.

Проектом определен режим центрального историко-культурного заповедного района: территория центрального историко-культурного заповедного района подразделяется на участки зон охраны, включающие усадьбы памятников и примыкающих к ним улиц, площадей, парков, бульваров, непосредственно связанных с их восприятием и обозрением и участки свободные от застройки или занятые фоновыми строениями, где при соблюдении строгих регламентаций возможно осуществление нового строительства; на территории зон охраны оберегается историческая планировка, резервируются возможности восстановления ее утраченных элементов и параметров, сохраняется историческая среда и ландшафт; в пределах зон охраны осуществляется расчистка внутреннего пространства кварталов от поздних дисгармоничных и малоценных строений. Производится благоустройство и озеленение территории (дисгармоничная зелень, закрывающая памятники, при этом убирается); за пределы зоны охраны выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские, склады, гаражи; на территории зон охраны обеспечивается благоприятная гидрологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и защита от динамических воздействий; на территории зон охраны по согласованию с органами охраны памятников допускается осуществление регенерации существующего жилого и общественного фонда, консервации и реставрации памятников и составляющих исторически ценную среду зданий; на территории зон охраны включающих деревянную застройку осуществляются специальные мероприятия по обеспечению противопожарной безопасности, пожаротушению и предупреждению появления и распространения грибка и гнилостных процессов.

В Проекте также указано, что на территории зон охраны центрального историко-культурного заповедного района не допускается: всякое нарушение планировочной структуры; новое строительство, кроме участков свободных от застройки; создание транспортных сооружений и развязок и других инженерных сооружений, нарушающих исторический облик города; прокладка воздушных линий электропередач, надземных теплотрасс, газопроводов, водоводов и других инженерных сооружений, не отвечающих условиям исторической среды; при застройке участков свободных от застройки или занятых фоновыми строениями и примыкающих к памятникам архитектуры учитываются интересы памятников, их естественного окружения и восприятия, в частности, соответствие масштабов стоящих рядом сооружений и принципов размещения, оформления фасадов в соответствии с архитектурным решением фасадов прилегающих зданий, использование типичного строительного материала; производство земляных, строительных работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения органа охраны памятников; размещение промышленных, сельскохозяйственных, транспортно-складских и других сооружений, создающих грузовые потоки, загрязняющие воздушный бассейн, а также опасных в пожарном и взрывоопасном отношении предприятий.

По согласованию с Комитетом по культуре и искусству Курганской области и Комитетом по архитектуре и строительству Курганской области (справки НПЦ по охране и использованию памятников истории и культуры Комитета по культуре и искусству Курганской области от 10 апреля 2003 года № 143 и Комитета по архитектуре и строительству Курганской области от 9 апреля 2003 года № 188) проект зон охраны памятников истории и культуры г.Шадринска утвержден решением Шадринской городской Думы от 22 апреля 2003 года № 16.

Постановление Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года № 81 «Об утверждении зоны охраны объектов культурного наследия и включении объектов культурного наследия г.Шадринска в Государственный реестр объектов национального и культурного достояния Курганской области» и решение Шадринской городской Думы от 22 апреля 2003 года № 16 в установленном законом порядке не оспорены и не отменены, Правила в оспариваемой части достоверно и в полном объеме воспроизводят состав, режим и границы центрального историко-культурного заповедного района, установленные вышеуказанными актами, в связи с чем соответствуют частям 5 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 34 Закона № 73-ФЗ и не могут быть признаны, вопреки доводам административного истца, установленными произвольно.

Утверждение административного истца о неправомерности выделения в Правилах зоны центрального историко-культурного заповедного района, как не предусмотренной Законом № 73-ФЗ, в частности, статьей 57 этого закона, и не установленной в соответствии с Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972, не может быть признано состоятельным.

Абзацем 2 пункта 1 статьи 34 Закона № 73-ФЗ предусмотрено, что необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

На дату разработки и утверждения Проекта действовало Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865, пунктом 38 которого предусмотрено, что исторические центры, кварталы, площади, улицы, памятные места, культурные слои древних городов и других населенных пунктов, природные и искусственные ландшафты, представляющие особую ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедными территориями.

В соответствии с названным Постановлением Совета Министров СССР была разработана и действовала в исследуемый период Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом Министерства культуры СССР от 24 января 1986 года № 33 (далее – Инструкция), пунктом 1.4 которой предусмотрено, что зоны охраны устанавливаются вокруг недвижимых памятников истории и культуры, которыми могут быть, в том числе, архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы - исторические центры населенных пунктов, кварталы, площади, улицы, системы или элементы планировки и застройки.

Согласно пункту 1.6 Инструкции зоны охраны недвижимых памятников истории и культуры являются составной частью проектов районной планировки и генеральных планов городов, проектов детальной планировки и застройки городов и других населенных пунктов.

Пункт 2.6 Инструкции устанавливал, что сосредоточение памятников и окружающая их застройка могут быть объединены в заповедные территории со строгим режимом регулирования застройки (в соответствии с пунктом 3.2.3а). В заповедных территориях выделяются охранные зоны отдельных памятников, их ансамблей и комплексов.

В охранной зоне и на территории памятника сберегается исторически ценная система планировки, резервируются возможности восстановления ранее утраченных ее элементов и параметров, сохраняются соответствующие памятнику среда и ландшафт, обеспечивается наиболее полное выявление достоинств памятника, благоприятные условия его обзора (п.3.2.1).

Инструкцией регламентированы режимы использования зон охраны памятников, установления границ зон охраны, установления зон охраны памятников.

Таким образом, а также с учетом положений пункта 1 статьи 63 Закона № 73-ФЗ, пункта 24 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972, выделение территории историко-культурного заповедного района, не является, вопреки утверждению административного истца, не предусмотренным нормативными правовыми актами в области охраны объектов культурного наследия.

Довод административного истца о том, что на момент разработки и утверждения границ зон охраны и их режимов на уровне субъекта Российской Федерации не был принят закон о порядке установления зон охраны объектов культурного наследия, не может служить основанием для вывода о неправомерности учета административным ответчиком при утверждении Правил в оспариваемых частях Проекта и постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 9 апреля 2003 года № 81. В сфере охраны объектов культурного наследия действует принцип преемственности, в соответствии с которым смысл и назначения проекта зон охраны памятников истории и культуры – сохранить культурное наследие и его историческую среду для будущих поколений, что предполагает необходимость принятия своевременных мер для защиты данных объектов от утраты и изменения. В связи с чем, в случае отсутствия закона субъекта Российской Федерации по вопросу установления порядка установления границ, режимов и градостроительных регламентов зон охраны, в исследуемый период проект подлежал разработке в порядке, предусмотренном Инструкцией.

Федеральным законодательством предусмотрены основания и порядок изменения и прекращения охранных зон, в связи с чем до принятия соответствующих решений уполномоченными органами об изменении или прекращении утвержденных границ и режимов зон охраны, у административного ответчика отсутствовали предусмотренные законом основания не отображать их в Правилах в полном объеме, определенном Проектом.

Кроме того, центральный историко-культурный заповедный район на основании Проекта выделен в Генеральном плане города Шадринска, утвержденного решением Шадринской городской Думы от 15 декабря 2009 года № 1101.

Исходя из положений пункта 2, 8 статьи 1, части 3 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Правила землепользования и застройки конкретизируют положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документов территориального планирования.

Соответственно, не отражение в Правилах центрального историко-культурного заповедного района свидетельствовало бы об их несоответствии Генеральному плану города Шадринска.

    При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правильно отказал в удовлетворении требований административного иска закрытого акционерного общества «Универмаг».

Судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

Апелляционная жалоба и дополнения к ней не содержат доводов, опровергающих правильность выводов суда по существу рассмотренного административного спора, повторяют доводы, аналогичные приводимым административным истцом в административном исковом заявлении и при рассмотрении дела судом первой инстанции, по существу сводятся к несогласию с Проектом и актами, его утвердившими, о противоречии в оспариваемой части Правил нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не свидетельствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Курганского областного суда от 29 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Закрытого акционерного общества «Универмаг» – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Курганский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

              Судьи: