Решение по делу № 8а-2018/2019 от 02.12.2019

Дело № 2а-14/2019

№ 88а-1018/2020

К А С С А Ц И О Н Н О Е     О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Владивосток                                                                   22 января 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Зайцевой О.А.,

судей Римского Я.А. и Тымченко А.М.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бедарева А.А. на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 22 августа 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Болутенко О.И., Семеновой Е.Г. и Бедарева А.А. к администрации города Южно-Сахалинска о признании постановления незаконным, проекта планировки недействующим.

Заслушав доклад судьи Девятого кассационного суда общей юрисдикции Римского Я.А., выслушав объяснения представителей административного истца Бедарева А.А. – Кройт А.М. и Лесковой Н.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., полагавшей вынесенные по делу судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Болутенко О.И. и Семёнова Е.Г. обратились в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным исковым заявлением к администрации города Южно-Сахалинска о признании постановления незаконным. В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что они являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами №, № и №, распложенных по адресу: <адрес>, по ? доли в праве собственности, а также собственниками объекта капитального строительства, расположенного в пределах указанных земельных участков, который предоставлен в долгосрочное владение и пользование обществу с ограниченной ответственностью «Ритейл» (далее - ООО «Ритейл») на основании договора аренды от 21 февраля 2013 года для размещения объекта торгового назначения – магазина. Постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 11 сентября 2017 года № 2461 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания застроенной территории, расположенной в городе Южно-Сахалинске, в границах части элемента планировочной структуры: проспект Мира - улица Пограничная – улица Дзержинского - внутриквартальный проезд» (далее – постановление от 11 сентября 2017 года № 2461) утверждён проект планировки с проектом межевания территории, расположенный по адресу: <адрес> В соответствии с чертежом межевания территории, являющегося составной частью проекта, существенно изменены границы земельного участка, отведённого под объект торгового назначения и площадь земельного участка уменьшена до 1 460 кв.м. Считают, что постановление администрации от 11 сентября 2017 года № 2461 нарушает права и законные интересы истцов, поскольку принято в нарушение установленной законом процедуры проведения публичных слушаний, а также в связи с созданием препятствий для использования земельных участков по назначению. Сослались на то, что загрузка товаров, поставляемых в магазин, осуществляется в границах земельного участка с кадастровым номером №, подъезд к которому возможен только посредством использования проезда, в настоящий момент являющегося территорией общего пользования. Кроме того, утверждённым постановлением органа местного самоуправления проектом межевания указанная территория передана в состав земельного участка, образуемого для строительства многоэтажных многоквартирных жилых домов.

Бедарев А.А. обратился в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным иском о признании недействующим постановления от 11 сентября 2017 года № 2461. В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>». Согласно проекту планировки с проектом межевания, утверждённого приведённым актом органа местного самоуправления, принадлежащий ему земельный участок исключён из границ образуемого земельного участка с видом разрешённого использования «для строительства группы многоэтажных многоквартирных домов». При этом, согласно чертежу межевания в границах указанного участка подлежит образованию земельный участок с установленным видом использования «для размещения объекта социально-бытового назначения». Таким образом, спорным проектом планировки с проектом межевания предусмотрено образование земельного участка с иным видом разрешённого использования на месте участка, принадлежащего Бедареву А.А. Учитывая, что в соответствии с положениями статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) правовой режим земельного участка определяется исходя из его разрешённого использования, такое изменение правового режима земельного участка создаёт для административного истца Бедарева А.А. препятствие для его использования по назначению.

С учётом уточнения административных требований административные истцы просили суд признать недействующим постановление администрации города Южно-Сахалинска от 11 сентября 2017 года № 2461; признать недействующим проект планировки с проектом межевания застроенной территории, расположенной по адресу: <адрес>, утверждённого постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 11 сентября 2017 года № 2461.

Определением Южно-Сахалинского городского суда от 1 октября 2018 года административные дела по административным искам Болутенко О.И., Семёновой Е.Г. и Бедарева А.А. объединены в одно производство.

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 25 января 2018 года к участию в деле привлечён прокурор города Южно-Сахалинска.

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 16 мая 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено общество с ограниченной ответственностью «Ритейл» (далее - ООО «Ритейл»).

Определением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 6 августа 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено акционерное общество «Сахалинское ипотечное агентство» (далее - АО «Сахалинское ипотечное агентство»).

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 22 августа 2019 года, Болутенко О.И., Семёновой Е.Г. и Бедареву А.А. отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной Бедаревым А.А. 25 ноября 2019 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области и поступившей 2 декабря 2019 года, ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения и направлении административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. Административные истцы Болутенко О.И., Семёнова Е.Г. и Бедарев А.А., представители административного ответчика администрации города Южно-Сахалинска, заинтересованных лиц ООО «Ритейл» и АО «Сахалинское ипотечное агентство», которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела; неправильное применение норм материального права; нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для пересмотра обжалуемых решения Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2019 года, апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 22 августа 2019 года в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 26 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» пункта 8 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

В соответствии со статьёй 41 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого постановления) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2 статьи 41 ГрК РФ).

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 42 указанного Кодекса подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории.

В соответствии с частью 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определённой правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны.

При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил (часть 9 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учётом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включённых в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10 статьи 45 ГрК РФ).

В силу статьи 46 ГрК РФ решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, принятие органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа решения о подготовке документации по планировке территории не требуется (часть 1).

Указанное в части 1 настоящей статьи решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трёх дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (часть 2 статьи 46 ГрК РФ).

Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (часть 3 статьи 46 ГрК РФ).

Орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении её на доработку (часть 4 статьи 46 ГрК РФ).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях (часть 5 статьи 46 ГрК РФ).

Участники публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта планировки территории или проекта межевания территории, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 9 статьи 46 ГрК РФ).

Заключение о результатах публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (часть 10 статьи 46 ГрК РФ).

В силу частей 12 и 13 указанной статьи орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа направляет соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа подготовленную документацию по планировке территории, протокол публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключение о результатах публичных слушаний не позднее чем через пятнадцать дней со дня проведения публичных слушаний.

Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учётом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении её в орган местного самоуправления на доработку с учётом указанных протокола и заключения.

Утверждённая документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет» (часть 14 статьи 46 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что Болутенко О.И. и Семёнова Е.Г. являются равнодолевыми собственниками земельных участков с кадастровыми номерами №, № и №, распложенных по адресу: <адрес>, и владеют объектом капитального строительства, расположенного в границах указанных земельных участков, который предоставлен для размещения объекта торгового назначения (магазина) в аренду ООО «Ритейл» на основании договора от 21 февраля 2013 года.Административный истец Бедарев А.А. является собственником двухэтажного жилого дома на восемь квартир, расположенного по адресу: <адрес> «Б», и земельного участка с кадастровым номером №, категория земель: земли поселений с назначением: «под существующий двухэтажный жилой дом».

16 августа 2016 года между ДАГИЗ города Южно-Сахалинска и АО «Сахалинское ипотечное агентство» заключён договор № 9 о развитии в соответствии с действующей градостроительной документацией застроенной территории, расположенной в городе Южно-Сахалинске, в границах части элемента планировочной структуры: <адрес>, площадью 13 323 кв.м. Границы застроенной территории определены проектом границ застроенной территории, содержащимся в приложении № 1 к договору, в рамках которого застройщиком получены разрешения на строительство многоквартирных жилых домов высотой 12 и 15 этажей.

На основании постановления администрации города Южно-Сахалинска от 2 марта 2017 года № 558-па, опубликованного 4 мая 2017 года в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 22, 18 мая 2017 года проведены публичные слушания по вопросу рассмотрения проекта планировки и проекта межевания вышеуказанной территории.

Результаты публичных слушания оформлены протоколом от 18 мая 2017 года, в котором отражено мнение, замечания и возражения граждан, принявших участие в публичных слушаниях.

По итогам публичных слушаний по проекту планировки с проектом межевания застроенной территории подготовлено заключение, опубликованное 8 июня 2017 года в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 30.

С учётом заключения о результатах публичных слушаний постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 24 июля 2017 года № 1982-па представленный проект планировки с проектом межевания застроенной территории, расположенной по адресу: <адрес>, в границах части элемента планировочной структуры: <адрес>, отклонён и направлен на доработку.

Пройдя процедуру доработки, проект планировки с проектом межевания территории, расположенной по адресу: <адрес>, в границах части элемента планировочной структуры: <адрес> утверждён постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 11 сентября 2017 года № 2461. Указанное постановление опубликовано 28 сентября 2017 года в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 52.

Исходя из указанных обстоятельств, руководствуясь положениями статей 8, 26, 41-43, 46 ГрК РФ, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» суды нижестоящих инстанций пришли к правильному выводу, что оспариваемое постановление администрации города Южно- Сахалинска об утверждении планировки с проектом межевания территории принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, в соответствии с указанными положениями ГрК РФ, в установленном порядке и официально опубликованы, по содержанию не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод, изложенный в кассационной жалобе о том, что повторные публичные слушания в отношении утверждённого проекта планировки с проектом межевания не проводились, является несостоятельным, поскольку требованиями градостроительного законодательства не установлена обязанность повторного согласования проекта после его доработки.

Кроме того, результаты публичных слушаний в отношении спорного проекта оформлены протоколом от 18 мая 2017 года, в котором отражены мнение, замечания и возражения граждан, принявших участие в публичных слушаниях. По итогам публичных слушаний по проекту планировки с проектом межевания застроенной территории подготовлено заключение, согласно которому принято решение о необходимости разработчику проекта учесть принятые замечания и предложения участников публичных слушаний. Именно с учётом указанного заключения и приведённых в нём замечаний проект отправлен на доработку.

Ссылка автора кассационной жалобы на незаконность оспариваемого постановления ввиду изменения вида разрешённого использования, принадлежащего ему на праве собственности земельного участка в результате утверждения проекта планировки с проектом межевания застроенной территории основана на неверном толковании норм градостроительного законодательства.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

При этом, положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определениях от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О указывал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Руководствуясь данной правовой позицией, судебная коллегия апелляционной инстанции верно указала, что действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется. Интересы владельцев таких земельных участков защищаются посредством предусмотренной законом процедуры публичных слушаний, которая в данном случае соблюдена.

Утверждение заявителя, что изменение вида разрешённого использования земельного участка препятствует его использования по назначению несостоятельно и никакими доказательствами не подтверждено.

Доводам административного истца о проведении публичных слушаний по вопросу утверждения проекта планировки с проектом межевания территории неуполномоченным лицом судами дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии кассационного суда не имеется.

Кроме того, как следует из пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, требования об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части подлежат удовлетворению только в том случае, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов заявителя, судебная коллегия приходит к выводу о правомерности принятых судебных актов об отказе в удовлетворении заявленных требований в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

В целом приведённые в кассационной жалобе доводы не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанции, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, а также выражают несогласие с выводами суда по фактическим обстоятельствам дела. Между тем следует учитывать, что суд кассационной инстанции при проверке законности судебных постановлений нижестоящих судов не вправе входить в обсуждение фактической стороны дела, а также переоценивать выводы судов первой либо второй инстанций.

Таким образом, судами не допущены ошибки в применении норм материального и процессуального права, которые бы повлияли на исход рассмотрения дела, выводы, изложенные в судебных актах, соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем, оснований для отмены решения Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам суда Сахалинского областного суда от 22 августа 2019 года по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 22 августа 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Бедарева А.А. – без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи