Решение по делу № 33-1494/2013 от 20.03.2013

Карабудахкентский районный суд РД

Судья Арсланалиев А.Х.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 апреля 2013 г. по делу N 33-1494, г.Махачкала

Апелляционная инстанция судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего судьи Шихгереева Х.И.

судей Хираева Ш.М., Ашурова А.И,

при секретаре Азизовой Д.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Хираева Ш.М. материал по частному представлению прокурора Карабудахкентского района Республики Дагестан Гамзаева И.М. на определение судьи Карабудахкентского районного суда Республики Дагестан от 01 марта 2013 года о прекращении производства по делу по заявлению прокурора Карабудахкентского района Республики Дагестан в интересах МО «село Параул» Карабудахкентского района об оспаривании бездействия сельского собрания депутатов МО «село Параул» по внесению изменений и дополнений в Устав в соответствии с федеральным законодательством от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ и № 271-ФЗ от 25 декабря 2012 года,

установила:

Прокурор Карабудахкентского района Республики Дагестан в интересах МО «село Параул» Карабудахкентского района Республики Дагестан обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия сельского собрания депутатов МО «село Параул» по внесению изменений в Устав в соответствии с федеральным законодательством.

Определением судьи Карабудахкентского районного суда Республики Дагестан от 01 марта 2013 года постановлено: «Прекратить производство по делу по заявлению прокурора Карабудахкентского района Республики Дагестан в интересах МО «село Параул» Карабудахкентского района Республики Дагестан об оспаривании бездействия сельского собрания депутатов МО «село Параул» по внесению изменений и дополнений в Устав в соответствии с федеральным законодательством от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ и № 271-ФЗ от 25 декабря 2012 года».

В частном представлении Гамзаев М.И. просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное, вынесенное с нарушением норм материального закона. Указывает, что согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокуратурой района по поручению Прокуратуры Республики Дагестан проведена проверка законности уставов муниципальных образований, в том числе на предмет их соответствия действующим федеральным законам.

Проведенной проверкой было установлено, что устав МО «село Параул» не приведен в соответствие с федеральными законами, в связи с чем, прокурором района было направлено в суд заявление в интересах МО «село Параул» и неопределенного круга лиц.

Согласно ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Суд в обоснование своих доводов в определении о прекращении дела, сослался на ст.10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и на этом основании суд ошибочно пришел к выводу, что суд не компетентен выносить решения обязывающие орган законодательной власти или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, каким является устав.

Данный вывод суда является ошибочным в связи с тем, что в соответствии со ст.12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Прекращение производства по гражданскому делу препятствует устранению нарушений федерального законодательства, которые ущемляют права и законные интересы неопределенного круга лиц и МО «село Параул» Карабудахкентского района, и является препятствием к устранению нарушений закона иными законными способами.

МО «село Параул» и Собрание депутатов МО «село Параул» Карабудахкентского района были извещены о времени и месте судебного заседания, однако, они не явились и о причинах своей неявки в суд не сообщили.

Судебной коллегией принято решение рассмотреть дело в отсутствие не явившихся представителей МО «село Параул» и Собрание депутатов МО «село Параул» Карабудахкентского района РД.

В судебном заседании прокурор Насимов Б.Т. поддержал доводы частного представления и просил удовлетворить его, указывая, что требования прокурора о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования обусловлены его полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов, которые включают в себя и его полномочия требовать приведения нормативных актов в соответствие с требованиями законов, поэтому, прокурор вправе обращаться в суд требованиями о внесении изменений и дополнений в Уставы муниципальных образований, которые являются нормативными актами.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения прокурора, обсудив доводы частного представления, судебная коллегия не находит оснований для отмены определения.

Согласно статье 78 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Соответственно, такие действия могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства при соблюдении условий и оснований, предусмотренных законодательством о гражданском судопроизводстве, т.е. в порядке, предусмотренном ГПК РФ.

Прокурор обратился в суд в порядке главы 25 ГПК РФ, посчитав бездействием, подлежащим обжалования в порядке гражданского судопроизводства, то, что сельское Собрание МО «село Параул» Карабудахкентского района не вносит в Устав муниципального образования изменения и дополнения, которые вытекают из Федеральных законов.

В соответствии со статьей 255 ГПК РФ в порядке гражданского судопроизводства по правилам главы 25 ГПК РФ могут быть оспорены не всякие решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, а только такие коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

    Поэтому, обращаясь в суд, прокурор должен указать какие права и свободы гражданина нарушены бездействием сельского Собрания депутатов МО «село Параул» Карабудахкентского района, выразившимся в невнесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования, какие этим бездействием созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также какая обязанность возлагается на гражданина либо к какой незаконной ответственности привлекается (либо может быть привлечено) в результате оспариваемого бездействия представительного органа местного самоуправления.

    Ссылаясь в общей форме на нарушение прав неопределенного круга лиц и МО «село Параул» Карабудахкентского района, прокурор не указывает приведенные в названной норме закона основания, дающие право на обращения в суд, в том числе и прокурору в порядке статьи 45 ГПК РФ, а также права, нарушенные этим бездействием.

    Между тем, невнесение сельским Собранием депутатов МО «село Параул» Карабудахкентского района изменений и дополнений, которые вытекают из федеральных законов, не может быть признано бездействием, нарушающим как права неопределенного круга лиц, а также МО «село Параул» Карабудахкентского района, либо создающим препятствия в осуществлении прав и свобод, а также порождающим какие-либо обязанности для граждан.

Правовую основу местного самоуправления, согласно статье 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», составляет общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, названный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а не только уставы муниципальных образований, издаваемые в соответствии с ними.

Согласно статьям 17, 18 и 35 названного Федерального закона принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, которыми он пользуется в целях решения вопросов местного значения органы, этот перечень вопросов местного значения прямо предусмотрен этим законом и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в этот Федеральный закон.

Отсюда следует, что отсутствие в перечня вопросов местного значения, приведенных в уставе муниципального образования, того или иного вопроса местного значения, которые таковыми определены федеральным законом, не может влиять на реализацию гражданином своих прав и свобод, создавать для него какие-либо препятствия в осуществлении этих прав, приводить к незаконному возложению на гражданина какой-либо обязанности или незаконному привлечению его к ответственности, поскольку в этом случае подлежит применению нормы федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в которых соответствующие вопросы местного значения обозначены.

Кроме того, в соответствии со статьями 70 и 76 указанного Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами и в порядке, предусмотренном этими законами.

Поэтому, невнесение представительным органом местного самоуправления изменений и дополнений в Устав муниципального образования не может само по себе признаваться бездействием, подлежащим обжалованию в порядке гражданского судопроизводства как нарушающие чьи-либо права, свободы и интересы.

Бездействие представительного органа местного самоуправления, выразившееся в невнесении в уставы муниципального образования изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2012 года № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» могло быть предметом обжалования в порядке гражданского судопроизводства в том случае, если бы названными законами в целях исключения нарушения прав и свобод граждан, препятствий в осуществлении ими своих прав и свобод или возложения на них какой-либо незаконной ответственности на муниципальное образование возлагалась обязанность выбора одного из нескольких альтернативно возможных решений того или иного вопроса местного значения, поскольку отсутствие такого выбора, тогда как закон требует этого, создавало бы неопределенность, т.е. препятствия в осуществлении прав и свобод гражданина.

Однако, в данном случае названные законы не возлагают на муниципальные образования или на его представительные органы каких-либо обязанностей по приведению уставов в соответствие с требованиями этих законами и внесению изменений и дополнений, отсутствие которых могло повлиять на права и свободы граждан, на их осуществление либо на ответственность граждан.

    В отсутствие в законе такой обязанности требование прокурора к представительному органу местного самоуправления об обязательном внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований является вмешательством в исключительные нормотворческие полномочия представительного органа местного самоуправления.

    Кроме того, подраздел 111 ГПК РФ «Производство по делам, возникающих из публичных правоотношений» (глава 24 ГПК РФ) в системной связи со статьей 45 ГПК РФ и статьями 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает полномочия прокурора на обращение в суд только в пределах его полномочий, в частности, только на опротестование противоречащих закону правовых актов, в том числе уставов муниципальных образований, относящихся к муниципальным правовым актам.

    В данном же случае прокурором не заявлены требования о признании устава муниципального образования не соответствующим требованиям закона.

В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Статьями 3 и 12 этой же Конституции предусмотрено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Системный анализ этих норм Конституции в их взаимной связи показывает, что закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей распространяется и на органы местного самоуправления, иное означало исключение их из числа органов публичной власти.

Это в свою очередь означает, что вмешательство судебных органов в деятельность органов местного самоуправления в решение ими вопросов исключительной компетенции не допускается, в связи с чем судам не предоставлено право принимать решения, обязывающие эти органы власти местного самоуправления принимать решения по предметам исключительного ведения этих органов.

    С учетом приведенного анализа норм права судебная коллегия находит не состоятельными доводы частного представления о том, что принцип разделения властей на органы местного самоуправления не распространяется.

Таким образом, бездействие представительного органа местного самоуправления, выразившееся в невнесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, не может быть предметом гражданского судопроизводства и обжалования в порядке главы 25 ГПК РФ.

Поэтому, суд первой инстанции правильно прекратил производство по делу, оснований для отмены определения суда не имеется.

Руководствуясь статьей 334 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

определение Карабудахкентского районного суда от 01 марта 2013 года оставить без изменения, а частное представление прокурора Карабудахкентского района - без удовлетворения.

Председательствующий Х.И. Шихгереев

Судьи Ш.М. Хираев

А.И. Ашуров