Решение по делу № 8а-2371/2022 [88а-3748/2022] от 09.03.2022

Дело № 2а-3792/2021,

     № 88а-3748/2022

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Владивосток                                    27 апреля 2022 года

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 мая 2022 года.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Першиной М.С. на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 16 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 30 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Першиной М.С. о признании решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6 «О проекте решения «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утверждённые решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года        № 744/44-13-4» незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., выслушав объяснения Першиной М.С. и её представителя Гайкалова В.С., поддержавших доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Першина М.С. обратилась в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с административным исковым заявлением, в котором указала, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером № категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешённое использование: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), общей площадью 41 864 кв. м., расположенного по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, п/р Хомутово, южнее автодороги «Юго-западный объезд г. Южно-Сахалинска.

Согласно карте функционального зонирования Генерального плана городского округа «Город Южно-Сахалинск», утверждённого решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 года             № 603/38-12-4 (далее – Генеральный план), указанный земельный участок находится в функциональной зоне объектов производственного и коммунально-складского назначения.

В то же время, из содержания карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утверждённых решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13-4 (далее – Правила землепользования и застройки), следует, что земельный участок с кадастровым номером № расположен в зоне сельскохозяйственных угодий (С-1).

В целях приведения Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом Першина М.С. 5 июня 2019 года обратилась в комиссию по внесению изменений в Правила землепользования и застройки с заявлением, в котором просила изменить территориальную зону расположения принадлежащего ей земельного участка с территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (С-1) на территориальную зону коммунально-складскую (П-1).

Между тем подготовленный проект решения «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утверждённые решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13-4», которым предлагалось внести соответствующие изменения в статью 38 Правил землепользования и застройки был отклонён решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6 (далее – Решение от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6) по результатам голосования.

По мнению Першиной М.С. данное решение представительного органа муниципального образования противоречит положениям действующего земельного и градостроительного законодательства, а также нарушает её права и охраняемые законом интересы, в связи с чем она просила суд:

- признать незаконным Решение от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6;

- обязать на Городскую Думу города Южно-Сахалинска внести изменения в статью 38 Правил землепользования и застройки в части изменения границ территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (С-1) и установления границ территориальной зоны коммунально-складской (П-1) на территории земельного участка с кадастровым номером №.

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 16 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 30 сентября 2021 года, административное исковое заявление Першиной М.С. оставлено без удовлетворения.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Першиной М.С., поданная ею 7 февраля 2022 года через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам дела, неправильным применением судами норм материального права, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Помимо административного истца, представители иных участвующих в деле лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

    Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 16 июня 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 30 сентября 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, Першина М.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью 41 864 кв. м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешённое использование: для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), расположенного по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, п/р Хомутово, южнее автодороги «Юго-западный объезд г. Южно-Сахалинска», о чём в Едином государственном реестре недвижимости 30 августа 2012 года сделана регистрационная запись №.

    Из содержания статей 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей; земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В соответствии с картой функционального зонирования Генерального плана земельный участок с кадастровым номером № расположен в функциональной зоне объектов производственного и коммунально-складского назначения, тогда как согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки данный земельный участок расположен в территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (С-1), градостроительный регламент которой в качестве основных видов разрешённого использования земельных участков предусматривает растениеводство, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных (статья 69 Правил землепользования и застройки).

5 июня 2019 года Першина М.С. обратилась в комиссию по внесению изменений в Правила землепользования и застройки с заявлением, в котором просила изменить территориальную зону расположения принадлежащего ей земельного участка с территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (С-1) на территориальную зону коммунально-складскую (П-1).

По результатам рассмотрения указанного предложения комиссией подготовлен проект внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки, который в установленном порядке прошёл процедуру публичных слушаний и 25 ноября 2020 года был внесён администрацией города Южно-Сахалинска в Городскую Думу города Южно-Сахалинска.

Согласно данному проекту нормативного правового акта в статью 38 Правила землепользования и застройки (Карта градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска) предлагалось внести изменения в части изменения границ территориальных зон: уменьшение территориальной зоны сельскохозяйственных угодий (С-1) и установление коммунально-складской территориальной зоны (П-1) в пределах границ земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, п/р Хомутово, южнее автодороги «Юго-западный объезд г. Южно-Сахалинска».

По результатам рассмотрения проекта на 23 очередном заседании представительного органа муниципального образования, состоявшегося 24 февраля 2021 года, большинством голосов депутатов Городской Думы города Южно-Сахалинска (15 из 20) принято Решение № 494/23-21-6, которым представленный администрацией города Южно-Сахалинска проект «О внесении изменения в Правила землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», утверждённые решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года № 744/44-13-4» был отклонён.

Считая Решение от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6 незаконным и нарушающим её права и охраняемые законом интересы, Першина М.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области, с вывода которого согласилась судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда, проанализировав положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск», принятого решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22 февраля 2006 года № 180/13-06-3 (далее – Устав), регламента Городской Думы города Южно-Сахалинска, утверждённого решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 3 октября 2014 года № 2/1-14-5 (далее – Регламент), пришёл к выводу, что оспариваемой решение принято представительным органом муниципального образования в пределах его компетенции, необходимым числом проголосовавших за него депутатов и при наличии кворума, нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения Решение от 24 февраля 2021 года № 494/23-21-6 не противоречит.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций, положенные в основу обжалуемых решения и апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт верными, соответствующими обстоятельствам административного дела и основанными на правильном применении норм материального права.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений пункта 5 статьи 1, пункта 4 части 3, пункта 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план должен содержать в себе карту функциональных зон с указанием их границ и описания.

В силу пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки.

В свою очередь, под «территориальными зонами» понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки разрабатываются и принимаются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (то есть за исключением утверждения правил землепользования и застройки городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе).

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных данной статьёй.

    Согласно пункту 2 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

    Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию, которая в течение тридцати дней со дня поступления предложений подготавливает заключение, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения; данное заключение направляется главе местной администрации, который с учётом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения; в случае, если утверждение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется представительным органом местного самоуправления, проект о внесении изменений в правила землепользования и застройки, направленный в представительный орган местного самоуправления, подлежит рассмотрению на заседании указанного органа не позднее дня проведения заседания, следующего за ближайшим заседанием (части 3, 4, 5, 5.1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

    Также проект внесения изменений в правила землепользования и застройки до его поступления в представительный орган местного самоуправления для утверждения должен пройти процедуру общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из содержания части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ следует, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

    Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года           № 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Статьями 25, 26 и 29 Устава предусмотрено, что Городская Дума города Южно-Сахалинска, являющаяся представительным органом города Южно-Сахалинска, состоит из 25 депутатов; по вопросам своего ведения она принимает решения – правовые акты нормативного и иного характера; решения принимаются на заседании представительного органа открытым, в том числе поимённым, или тайным голосованием; порядок принятия решений Городской Думы устанавливается Регламентом.

    В силу статей 18 и 22 Регламента нормативные правовые решения, за исключением решений по принятию, изменению или дополнению Устава и повторного рассмотрения нормативного правового акта, отклонённого мэром города Южно-Сахалинска, принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Заседание Городской Думы города Южно-Сахалинска правомочно, если на нём присутствует большинство от установленного числа депутатов Городской Думы города Южно-Сахалинска, за исключением случая, установленного частью 1 статьи 21 Регламента, согласно которой первое заседание правомочно, если на заседании присутствует не менее 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования.

    Из системного анализа положений части 5.1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, статей 25, 26 и 29 Устава и статей 18 и 22 Регламента следует, что Городская Дума города Южно-Сахалинска при наличии кворума на заседании от 24 февраля 2021 года, большинством от установленного числа депутатов была вправе принять решение № 494/213-21-6 об отклонении поступившего на рассмотрение проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

    Вопреки доводам кассационной жалобы суд не вправе обязать Городскую Думу города Южно-Сахалинска принять конкретное решение по вопросу, разрешение которого находится в компетенции представительного органа муниципального образования, то есть суд не вправе обязать Городскую Думу города Южно-Сахалинска принять тот или иной нормативный правовой акт.

    Ссылки в кассационной жалобе на то, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий (С-1) противоречат Генеральному плану, которым границы земельного участка отнесены к функциональной зоне объектов производственного и коммунально-складского назначения, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку, как верно указали суды, вопрос соответствия либо несоответствия Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при рассмотрении заявленных Першиной М.С. в порядке главы 22 КАС РФ административных исковых требований разрешён быть не может.

    Здесь же необходимо отметить, что постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 14 февраля 2022 года № 256-па «Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск», ранее действовавшие Правила землепользования и застройки, утверждённые решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 № 744/44-13-4, признаны утратившими силу.

Приведённые в кассационной жалобе иные доводы не содержат указаний на обстоятельства, которые бы опровергали выводы судов, изложенные в решении и апелляционном определении, по существу эти доводы сводятся к оспариванию обоснованности выводов судов по установленным фактическим обстоятельствам дела, а также к неверному толкованию норм материального права, следовательно, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ они не могут являться основанием для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению административного спора, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по административному делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 16 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 30 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Першиной М.С. – без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи