Решение по делу № 3а-441/2022 от 18.04.2022

УИД № 34OS0000-01-2022-000123-68

Дело № 3а-441/2022

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Волгоград 22 августа 2022 года

Волгоградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раптановой М.А.

при ведении протокола помощником судьи Никитиной А.В.

с участием прокурора Карташова Д.М.,

представителя административного истца Чихиревой Н.Е., представителя административного ответчика Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области и заинтересованного лица администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Мамонтова А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Галды А. В. об оспаривании решения Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года № 14/139 «Об утверждении правил землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области»,

установил:

решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года №14/139 утверждены Правила землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (далее также - решение от 28 мая 2020 года, Правила землепользования и застройки).

Решениями Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 29 апреля 2021 года №22/317, от 25 июня 2021 года № 24/343, от 10 декабря 2021 года № 28/397 в решение от 28 мая 2020 года внесены изменения и дополнения.

Галда А.В., являясь собственником земельных участков, расположенных на территории Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия решения от 28 мая 2020 года с изменениями, внесенными в данный нормативный правовой акт решениями Среднеахтубинской районной Думой Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 11 декабря 2020 года № 19/228, от 29 апреля 2021 года № 22/317, от 25 июня 2021 года № 24/343, от 10 декабря 2021 года № 28/397.

Свои требования административный истец мотивирует тем, что ранее действовавшее решение Среднеахтубинской районной Думы от 26 июня 2017 года № 40/262 «Об утверждении правил землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области применительно к х. Красный Сад, х. Заяр, п. Первомайский, п. Калинина, п. Стандартный» предусматривало нахождение принадлежащих истцу земельных участков в границах х. Красный Сад, отнесение их к категории земель – земли населенных пунктов с видами разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства (в границах населенного пункта) и размещения жилого дома.

Действующие в настоящее время оспариваемые Правила землепользования и застройки не отображают нахождение принадлежащих истцу земельных участков в границах населенного пункта х. <адрес>, а предусматривают их нахождение в границах зоны сельскохозяйственного использования с видами разрешенного использования, исключающими индивидуальное жилищное строительство. По мнению истца, оспариваемый акт нарушает его права, свободы и законные интересы, поскольку создает ему препятствия в распоряжении собственностью.

При принятии решения от 28 мая 2020 года действовал генеральный план Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, утверждённый решением административного ответчика от 28 мая 2020 года № 14/138, который впоследствии решением Волгоградского областного суда от 17 ноября 2021 года, вступившим в законную силу 18 марта 2022 года, признан недействующим со дня принятия. Следовательно, в настоящее время действует утвержденный решением сельской Думы от 23 апреля 2013 года № 75/177 генеральный план населенных пунктов Красного сельского поселения. Однако, по мнению истца, в нарушение части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации оспариваемые им Правила землепользования и застройки противоречат действующему в настоящее время генеральному плану населенных пунктов Красного сельского поселения Среднеатубинского муниципального района Волгоградской области, утвержденному решением от 23 апреля 2013 года №75/177.

Более того считает, что оспариваемое решение от 28 мая 2020 года принято с нарушением требований, предъявляемых к порядку введения в действие и опубликованию нормативного правового акта, поскольку не подписано и не обнародовано Главой администрации Среднеахтубинского муниципального района, что исключает обретение им юридической силы.

Административный истец Галда А.В., будучи извещенным надлежащим образом в судебное заседание не явился, реализовал свое право на ведение дела через представителя.

Представитель административного истца Чихирева Н.Е. в судебном заседании заявленное требование поддержала, настаивала на его удовлетворении.

Представитель административного ответчика Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, заинтересованного лица администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Мамонтов А.И. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований административного истца, сославшись на отсутствие нарушений требований действующего законодательства, предъявляемого к порядку принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (Облкомимущество) явку своего представителя в суд не обеспечил, просив в письменных объяснениях об отказе в удовлетворении исковых требований, о рассмотрении дело в отсутствие представителя Комитета.

Иные заинтересованные лица, участвующие в деле – администрация Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, Глава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, комитет сельского хозяйства Волгоградской области, ГБУ Волгоградской области «Природный парк «Волго-Ахтубинская пойма» в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд, руководствуясь положениями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ), определил рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Выслушав представителей стороны, заслушав заключение прокурора, указавшего на обоснованность заявленных исковых требований и полагавшего необходимым их удовлетворить, суд находит, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, исходя при этом из следующего.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Частью 13 статьи 35 Закона № 131-ФЗ установлен порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования. Такой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 36 Закона № 131-ФЗ).

Глава муниципального образования представляет муниципальное образование, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (пункт 2 части 4 статьи 36 Закона № 131-ФЗ).

Вопросы местного значения, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, структуру, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, экономические и финансовые основы местного самоуправления и гарантии их исполнения на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области определены Уставом Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, принятым решением Среднеахтубинской районной Думы от 2 июня 2005 года № 49/256 (в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) (далее также Устав).

В соответствии со статьей 15 Устава структуру органов местного самоуправления муниципального образования составляют: Среднеахтубинская районная Дума Волгоградской области (далее – районная Дума); глава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области; администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области; контрольно-счетная палата Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Органы местного самоуправления Среднеахтубинского муниципального района не входят в систему органов государственной власти.

Исходя из положений статьи 16 Устава, представительным органом Среднеахтубинского муниципального района является районная Дума, численностью депутатов - 24 человека.

Возглавляет и организует работу районной Думы председатель районной Думы, избираемый районной Думой из своего состава. Председатель районной Думы издает постановления и распоряжения председателя районной Думы по вопросам организации деятельности районной Думы и подписывает решения районной Думы (части 4, 5 статьи 17 Устава).

Согласно частям 2, 3, 4 статьи 18 Устава районная Дума (председатель районной Думы) по вопросам, отнесенным к ее (его) компетенции федеральными законами, законами Волгоградской области, настоящим Уставом, принимает:

1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Среднеахтубинского муниципального района;

2) решение об удалении главы Среднеахтубинского муниципального района в отставку;

3) решения по вопросам организации деятельности районной Думы;

4) решения по иным вопросам, отнесенным к ее (его) компетенции федеральными законами, законами Волгоградской области, настоящим Уставом.

Решения районной Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Среднеахтубинского муниципального района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов районной Думы, если иное не установлено федеральным законом.

Решения районной Думы подписывает председатель районной Думы.

Решение районной Думы, носящее нормативный характер, в течение 10 дней со дня принятия направляется главе Среднеахтубинского муниципального района для подписания и обнародования.

Глава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с названным Уставом (часть 1 статьи 19 Устава).

Полномочия главы администрации закреплены в части 1 статьи 20 Устава.

Глава администрации, в том числе подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые районной Думой (пункт 3 части 1 статьи 20 Устава).

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения.

В силу вышеприведенных требований Закона № 131-ФЗ окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Как следует из материалов дела и установлено судом, решением Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года № 14/139 утверждены правила землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области.

Согласно абзацу 8 статьи 1 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта) правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов статья 2 ГрК РФ относит осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Применительно к обстоятельствам настоящего административного дела, исходя из части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, частям 3 и 4 статьи 14 Закона № 131-ФЗ, части 4 статьи 3, пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, Устава утверждение правил землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области относится к вопросам местного значения муниципального района, по которым представительным органом местного самоуправления – районной Думой - принимаются муниципальные правовые акты.

Содержание правил землепользования и застройки, порядок подготовки их проекта, утверждения и внесения в них изменений регулируются статьями 30-33 ГрК РФ.

Порядок подготовки Правил землепользования и застройки поселения, регламентирован статьей 31 ГрК РФ и предусматривает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - комиссия) (части 5, 6); официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (части 7, 8); проверку проекта органом местного самоуправления, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 9, 10, 11); проведение публичных слушаний по проекту в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (части 12, 13, 14); внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту (часть 2 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт утвержден решением районной Думы на заседании 28 мая 2020 года большинством голосов по результатам опроса путем электронного голосования, подписан председателем Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области Дюжевым С.Н., вступил в силу со дня его официального опубликования, обнародован путем опубликования в официальном издании – газете «Звезда» № 41 от 2 июня 2020 года (т. 1 л.д. 59-114, 198-200).

Между тем, из приведенных нормативных положений в их взаимосвязи следует, что подписание приятого районной Думой решения и его опубликование не входит в компетенцию Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, а отнесены к полномочиям Главы администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области.

Таким образом, проанализировав вышеприведенные нормы федерального законодательства, положения Устава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, представленные административным ответчиком доказательства, суд приходит к выводу о том, что при принятии решения Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года №14/139 «Об утверждении правил землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области» нарушены положения пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части 1 статьи 20 Устава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области.

Согласно пункту 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Также в пункте 40 указанного постановления разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

По смыслу статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пунктах 34 и 40 вышеназванного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50, несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемого акта недействующим.

В данном случае, учитывая существенные нарушения процедуры принятия решения Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года №14/139, которым утверждены правила землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, что влечет признание его недействующим, суд не усматривает оснований для проведения проверки соответствия оспариваемых норм решения от 28 мая 2020 года положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Обстоятельства внесения изменений в нормативный правовой акт от 28 мая 2020 года № 14/139 решением районной Думы от 29 апреля 2021 года № 22/317, где административный ответчик в качестве лица, подписавшего генеральный план, указал главу администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, свидетельствует о нарушении процедуры принятия первоначального оспариваемого нормативного правового акта, а также о нарушении прав и законных интересов заинтересованных лиц (т. 1 л.д. 160-168).

Поскольку на основании пункта 2 части 4 статьи 36 Закона № 131-ФЗ решение от 28 мая 2020 года является недействующим, вследствие нарушения порядка его подписания, его также нельзя квалифицировать как нормативный правовой акт, в который возможно внесение тех или иных дополнений, в том числе создающих его действующую редакцию, направленных на устранение нарушений, допущенных при его принятии, путем принятия иного нормативного правового акта, с соблюдением установленного порядка его подписания и обнародования.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что при принятии нормативного правового акта нарушена процедура его принятия, считает необходимым признать оспариваемый акт недействующим со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административные исковые требования Галды А. В. об оспаривании нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия решение Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 28 мая 2020 года № 14/139 «Об утверждении правил землепользования и застройки Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области» с изменениями, внесенными в данный нормативный правовой акт решениями Среднеахтубинской районной Думой Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 11 декабря 2020 года № 19/228, от 29 апреля 2021 года № 22/317, от 25 июня 2021 года № 24/343, от 10 декабря 2021 года № 28/397.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании газете «Звезда» либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, если названное печатное издание прекратило свою деятельность, а также размещению на официальных сайтах муниципального образования Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области и Среднеахтубинской районной Думы Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области в сети «Интернет».

Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

Судья Раптанова М.А.

Решение суда изготовлено в окончательной форме 5 сентября 2022 года.