Решение по делу № 33а-8469/2018 от 19.09.2018

Судья 1 инстанции Исакова Н.Н.

Судья - докладчик Гусарова Л.В.                                 по делу № 33а-8469/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

23 октября 2018 года                                                  г. Иркутск

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

председательствующего Харина Р.И.,

судей Гусаровой Л.В., Усовой Н.М.,

при секретаре Матрозе Л.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кировского района г.Иркутска к Контрольно-счетной палате Иркутской области о признании незаконным бездействия по неустранению нарушений закона, указанных в представлении, обязании исполнить требования прокурора,

по апелляционной жалобе Контрольно-счетной палаты Иркутской области на решение Кировского районного суда г.Иркутска от                              20 июня 2018 года,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Кировского района г. Иркутска обратился в суд с административным исковым заявлением к Контрольно-счетной палате Иркутской области (далее – КСП области), в котором просил признать незаконным бездействие Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в неустранении нарушений закона указанных в представлении от 22.01.2018, обязать Контрольно-счетную палату Иркутской области исполнить требования прокурора путем устранения нарушений законодательства изложенных в представлении от 22.01.2018.

В обоснование административного иска прокурор указал, что КСП области, как органом государственного финансового контроля, при проведении контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства РФ и Иркутской области в части получения и использования в 2016 году средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством РФ, а также использования имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, при производстве, выпуске, издании и распространении печатных средств массовой информации - общественно-политических газет «Областная», «Панорама округа», приняты незаконные решения, противоречащие Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», Закону Иркутской области от 07.07.2011 №55-03 «О Контрольно-счетной палате Иркутской области», Стандарту (утв. приказом председателя КСП области от 02.03.2015 №1-рп) и Регламенту (утв. приказом председателя КСП области от 31.05.2012 №14-пгс).

Допущенные КСП области нарушения послужили основанием для обращений в органы прокуратуры области. В связи с чем, председателю Контрольно-счетной палаты Иркутской области было внесено представление № <номер изъят>. от 22.01.2018.

По результатам его рассмотрения КСП области требования прокурора не исполнила, не приняла меры по устранению нарушений, их причин и условий, им способствующим, не приняла меры к недопущению нарушений в будущем. По мнению КСП области при проведении контрольного мероприятия нарушений закона не допущено.

О результатах рассмотрения представления прокурор был уведомлен 28.02.2018.

По мнению административного истца, оспариваемые действия КСП области посягают на публичные и иные охраняемые законом интересы Иркутской области вследствие того, что цель создания и предмет деятельности контрольного органа, заключается в выполнении публичной социально-значимой функции посредством реализации внешнего финансового контроля.

Решением Кировского районного суда г.Иркутска от 20 июня 2018 года требования прокурора Кировского района г. Иркутска к Контрольно-счетной палате Иркутской области удовлетворены.

Судом признано незаконным бездействие Контрольно-счетной палаты Иркутской области, выразившиеся в неустранении нарушений закона указанных в представлении № <номер изъят>. от 22.01.2018. На Контрольно-счетную палату Иркутской области возложена обязанность исполнить требования прокурора путем устранения нарушений законодательства изложенных в представлении № <номер изъят>. от 22.01.2018.

В апелляционной жалобе КСП области ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как незаконного и необоснованного.

В обоснование доводов жалобы указывает, что бездействия со стороны КСП области допущено не было, поскольку представление было рассмотрено в установленный законом срок 26.02.2018 в присутствие представителя прокуратуры Иркутской области. По результатам рассмотрения представления прокурору области был дан мотивированный ответ с представлением обосновывающих документов.

Также указывает, что в нарушение норм процессуального законодательства административным истцом не указано, какие права неопределенного круга лиц нарушены или нарушаются бездействием КСП области по не устранению нарушений закона, указанных в представлении от 22.01.2018. При этом фактически обращение прокурора в суд направлено на защиту интересов конкретных юридических лиц и не может признаваться как действия в защиту неопределенного круга лиц.

Обращает внимание, что само представление не содержало указаний на конкретные нормы федеральных законов, которые были нарушены КСП области в ходе проведения контрольных мероприятий.

Кроме того отмечает, что принятое судом решение, равно как и представление прокурора, не содержат указания на способ устранения нарушения законодательства, в связи с чем его исполнение невозможно.

В возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Гусаровой Л.В., объяснения представителей Контрольно-счетной палаты Иркутской области Муляровой Л.Н., Калиновской Л.А., Сергеева С.С., поддержавших апелляционную жалобу, прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Иркутской области Альбрехт О.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частью 1 статьи 39 КАС РФ установлено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Судом установлено, что в связи с обращением первого заместителя руководителя Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области в прокуратуру Иркутской области была проведена проверка соблюдения Контрольно-счетной палатой Иркутской области норм законодательства при проведении контрольного мероприятия.

По результатам проведенной проверки в адрес председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области вынесено представление прокурора Иркутской области № <номер изъят>. от 22.01.2018г., в котором указано, что Контрольно-счетной палатой Иркутской области не соблюдена процедура проведения контрольного мероприятия, предусмотренная Федеральным законом о 07.02.2011 № 6-ОЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Законом Иркутской области от 07.07.2011 № 55-ОЗ «О контрольно-счетной палате Иркутской области», Регламентом и Стандартом проведения контрольного мероприятия. Были предъявлены требования рассмотреть настоящее представление по существу; о времени и месте его рассмотрения сообщить в прокуратуру области. Принять меры к устранению нарушений законодательства, причин и условий совершения выявленных нарушений и недопущению их впредь. О результатах принятых мер сообщить в прокуратуру области в письменной форме в течении месяца со дня получения представления.

Рассмотрение представления прокурора области Контрольно-счетной палатой Иркутской области было назначено на 26 февраля 2018 года, о чем было сообщено прокурору области письмом от 22 февраля 2018 года.

По результатам рассмотрения представления Контрольно-счетная палата Иркутской области 26 февраля 2018 года направила прокурору области письменное сообщение о результатах рассмотрения представления, в котором указала, что по результатам рассмотрения представления установлено, что оснований для его удовлетворения отсутствуют, нарушения федерального и регионального законодательства Контрольно-счетной палатой Иркутской области не допущены.

Указанные обстоятельства с достоверностью подтверждены в судебном заседании суда первой инстанции и материалами настоящего административного дела.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое представление в целом носит принудительный, властно - распорядительного характер, оно не было оспорено в судебном порядке и в этой связи суд первой инстанции пришел к выводу о том, что со стороны Контрольно-счетной палаты Иркутской области имеется бездействие по не устранению нарушений закона, указанных в представлении прокурора.

С данным выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Как следует из содержания административного искового заявления, прокурор просил признать незаконным бездействие КСП по неустранению нарушений законодательства при проведении контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства РФ и Иркутской области в части получения и использования в 2016 году средств областного бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством РФ, а также использования имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, при производстве, выпуске, издании и распространении печатных средств массовой информации - общественно-политических газет «Областная», «Панорама округа», Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области» и обязать КСП Иркутской области устранить нарушения законодательства, изложенные в представлении.

При этом, обращаясь в суд, прокурор ссылался на то, что административный иск подается в защиту неопределенного круга лиц, права которых нарушаются незаконным, по мнению прокурора, бездействием административного ответчика.

Вместе с тем в данном случае круг лиц, то есть юридических лиц, в отношении которых проводилось контрольное мероприятие, чьи права согласно представлению прокурора нарушены, известен, индивидуализирован и определен.

Таким образом, круг лиц, в защиту которых подано заявление прокурора, является определенным, в то время как под неопределенным кругом лиц следует понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве административных истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

При разрешении вопроса о принятии иска, не соответствующего требованиям статей 39, 125, 220 КАС РФ, суду следовало оставить его без движения с предоставлением времени для исправления недостатков и в случае их неисправления иск подлежал возврату.

Требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями регламентированы в статье 220 КАС РФ.

Исходя из положений ст. 220 КАС РФ, в административном исковом заявлении, в том числе поданном прокурором, должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение.

В соответствии с ч. 3 ст. 222 КАС РФ судья оставляет без движения административное исковое заявление о признании незаконным решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на основании ч. 1 ст. 130 КАС РФ в случае несоответствия указанного заявления требованиям, установленным ст.220 КАС РФ.

При этом указание прокурора, как в административном исковом заявлении, так и в представлении на нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц ничем не подтверждено.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона N 2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона N 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Федерального закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из смысла вышеуказанных правовых норм, представление прокурора должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено. Кроме того, в представлении должно быть указано, какие именно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закона. В противном случае, лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, иными словами, исполнить требования представления.

В представлении прокурора от 22.01.2018 отсутствует указание на нарушение определенных норм закона Контрольно–счетной палатой Иркутской области.

Кроме того, в представлении не указано, какие именно меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закона необходимо принять. В противном случае лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, иными словами исполнить требования представления.

Согласно представлению прокурора от 22 явнваря 2018 года КСП Иркутской области нарушена процедура проведения контрольного мероприятия. На момент вынесения представления прокурором и обращения с иском в суд контрольное мероприятие было окончено, исправить имевшиеся, по мнению прокурора, нарушения при его проведении было невозможно.

Представление прокурора было рассмотрено на заседании КСП Иркутской области 26 февраля 2018 года. В рассмотрении представления принял участие представитель прокуратуры Иркутской области.

По результатам рассмотрения представления в прокуратуру области направлен ответ от 26 февраля 2018 года № 01/14-05/246 с представлением обосновывающих документов, 2 марта 2018 года направлена копия распоряжения председателя КСП Иркутской области от 26.02.2018г. №15-П о внесении изменений в распоряжение председателя КСП области от 11.12.2017г. №60-П, подтверждающий устранение технической ошибки при подготовке этого распоряжения.

Поскольку конкретные меры для устранения выявленных нарушений закона в представлении прокурора от 22.01.2018г. отсутствуют, рассмотрение представления с участием представителя прокуратуры Иркутской области, направление ответа, внесение изменений в распоряжение от 11.12.2017г. свидетельствуют об отсутствии бездействия со стороны КСП Иркутской области.

Указание в ответе прокурору о том, что КСП Иркутской области при проведении контрольного мероприятия законодательство не нарушалось также не свидетельствует о бездействии КСП, поскольку в представлении не указаны конкретные нарушения закона.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ссылку в представлении на нарушение КСП Иркутской области Регламента и Стандарта, не являющихся нормативными актами, нельзя признать обоснованной.

Доводы апелляционной жалобы КСП об отсутствии бездействия со стороны КСП области, поскольку представление было рассмотрено в установленный законом срок и прокурору был дан мотивированный ответ, а также о неисполнимости представления прокурора заслуживают внимания.

По смыслу закона необходимыми условиями для удовлетворения требования об оспаривании действий (бездействия), решений (постановлений) являются несоответствие закону действий (бездействия), решений (постановлений) и нарушение прав и интересов административного истца оспариваемыми действиями (бездействием), решениями (постановлениями) (пункт 1 часть 2 статьи 227 КАС РФ).

Такая необходимая совокупность условий по настоящему делу судом первой инстанции не установлена, не была она установлена и в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции не мотивированы, основаны на неправильном применении норм законодательства об административном судопроизводстве.

При таких обстоятельствах, решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене в соответствии с п. 4 ч.2 ст. 310 КАС РФ с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении искового заявления по вышеуказанным основаниям.

Руководствуясь п. 2 ст. 309, п. 4 ч. 2 ст. 310, ст. 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кировского районного суда г.Иркутска от 20 июня 2018 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора Кировского района г.Иркутска к Контрольно-счетной палате Иркутской области о признании незаконным бездействия по неустранению нарушений закона, указанных в представлении, обязании исполнить требования прокурора – отказать

Председательствующий:                                  Р.И. Харин

Судьи                                         Л.В. Гусарова

                                                                                                       Н.М. Усова