Решение по делу № 3-51/2015 от 24.03.2015

Дело №3-51/2015

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

24 апреля 2015 года г.Чебоксары

Верховный Суд Чувашской Республики в составе

председательствующего Блиновой М.А.,

при секретаре Ильиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Чувашской Республики о признании недействующими отдельных положений раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №473,

при участии в судебном заседании прокурора отдела прокуратуры Чувашской Республики Ишмуратовой Л.Ф., представителей Кабинета Министров Чувашской Республики - Ананьевой С.И., Бересневой С.Л., Кузьминой Н.Н., действующих на основании распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики от 20 апреля 2015г. №238-р и доверенностей от 5 декабря 2014г. и 20 апреля 2015г.,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Чувашской Республики обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими абзацы четвертый-пятый, седьмой-восьмой, десятый, тринадцатый – четырнадцатый, шестнадцатый, семнадцатый, девятнадцатый в части установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, а также абзацы двадцатый – двадцать первый раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №473.

Прокурор полагает, что оспариваемые им нормативные закрепления, принятые органом государственной власти республики, противоречат федеральному законодательству, поскольку установленные в них нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики занижены по сравнению с соответствующими нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 г. №1273, что нарушает права граждан, проживающих на территории Чувашской Республики, на получение бесплатной медицинской помощи в гарантированном федеральным законодательством объеме.

В уточненном заявлении от 16 апреля 2015 г. заместитель прокурора Чувашской Республики просит признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими абзацы четвертый-пятый, седьмой, восьмой, десятый, тринадцатый – четырнадцатый, шестнадцатый, семнадцатый, девятнадцатый в части установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, абзац двадцать первый раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №473. Указанное уточненное заявление принято к производству суда.

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Чувашской Республики Ишмуратова Л.Ф. поддержала заявление в уточненной редакции от 16 апреля 2015г. по изложенным в нем основаниям, пояснив также, что оспариваемые нормативные положения следует признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда по делу.

Представители Кабинета Министров Чувашской Республики Ананьева С.И., Береснева С.Л., Кузьмина Н.Н. возражали против удовлетворения заявления прокурора, пояснив, что Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014г. №473 принято в пределах полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ, в установленном порядке обнародовано. Закрепленные в федеральной Программе, утвержденной Правительством Российской Федерации от 28 ноября 2014г. №1273, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования являются средними. Поэтому при формировании в субъекте Российской Федерации территориальной программы государственных гарантий и установлении территориальных нормативов объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования с учетом конкретных факторов, т.е. с учетом специфики региона, указанные нормативы могут быть снижены по сравнению с соответствующими нормативами, установленными федеральной Программой.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения прокурора и представителей Кабинета Министров Чувашской Республики, Верховный Суд Чувашской Республики полагает подлежащим удовлетворению заявление заместителя прокурора Чувашской Республики о признании не соответствующими федеральному законодательству и недействующими оспариваемых нормативных положений раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №473, по следующим основаниям.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" ( пункт 3 статьи 1).

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011г. N 323-ФЗ относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако в указанном Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ установлены объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

В соответствии со статьями 35 и 36 Федерального закона № 326-ФЗ от 29 ноября 2010 года «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» базовая программа обязательного медицинского страхования как составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливает единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования, и территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Содержание приведенных норм федерального законодательства в системном единстве с положениями части 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ и статьи 8 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объемы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усредненных показателей, утвержденных стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, свидетельствует о том, что территориальные программы субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, поскольку предусмотренные федеральной программой нормативы, рассчитанные как средние показатели, являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Соответственно утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа должна соответствовать федеральной Программе, а дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи - определяться с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов.

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи Постановлением Правительства Российской Федерации №1273 от 28 ноября 2014 года утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (далее – федеральная Программа), которая устанавливает перечень видов, форм и условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.

В частности, в разделе седьмом федеральной Программы закреплены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования как за счет средств обязательного медицинского страхования, так и за счет средств соответствующих бюджетов, которые носят базовый характер и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи.

Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных федеральной Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

На территории Чувашской Республики действует Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 года №473 (далее - территориальная Программа). Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики и территориальная Программа официально опубликованы на портале органов власти Чувашской Республики в сети Интернет, а также в изданиях «Вести Чувашии» (17 января 2015г. №1 (1418)), «Собрание законодательства Чувашской Республики» (28.03.2015, N 12, часть 2, ст. 1419).

Раздел VII указанной территориальной программы предусматривает нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структуру тарифов на оплату медицинской помощи.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2015 год составляют: (абзац 2 и ниже)

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств ОМС - 1710,1 рубля;

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 307,2 рубля, за счет средств ОМС - 355,4 рубля;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 875,4 рубля, за счет средств ОМС - 995,8 рубля;

на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств ОМС - 455,0 рубля;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 423,7 рубля, за счет средств ОМС - 1323,4 рубля;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 43254,2 рубля, за счет средств ОМС - 22513,2 рубля;

на 1 койко-день по медицинской реабилитации в специализированных больницах и центрах, оказывающих медицинскую помощь по профилю "медицинская реабилитация", и реабилитационных отделениях медицинских организаций за счет средств ОМС - 1558,7 рубля;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 427,4 рубля.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с Программой, на 2016 и 2017 годы составляют:

на 1 вызов скорой медицинской помощи за счет средств ОМС - 1804,2 рубля на 2016 год, 1948,9 рубля на 2017 год;

на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 235,6 рубля на 2016 год, 235,6 рубля на 2017 год, за счет средств ОМС - 359,6 рубля на 2016 год, 391,2 рубля на 2017 год;

на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 671,0 рубля на 2016 год, 727,8 рубля на 2017 год, за счет средств ОМС - 1051,3 рубля на 2016 год, 1173,7 рубля на 2017 год;

на 1 посещение при оказании медицинской помощи в неотложной форме в амбулаторных условиях за счет средств ОМС - 457,4 рубля на 2016 год, 497,6 рубля на 2017 год;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 443,5 рубля на 2016 год, 459,7 рубля на 2017 год, за счет средств ОМС - 1338,6 рубля на 2016 год, 1449,7 рубля на 2017 год;

на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 40265,8 рубля на 2016 год, 40265,8 рубля на 2017 год, за счет средств ОМС - 22513,2 рубля на 2016 год, 27090,3 рубля на 2017 год;

на 1 койко-день по медицинской реабилитации в специализированных больницах и центрах, оказывающих медицинскую помощь по профилю "медицинская реабилитация", и реабилитационных отделениях медицинских организаций за счет средств ОМС - 1558,7 рубля на 2016 год, 1847,4 рубля на 2017 год;

на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики - 421,3 рубля на 2016 год, 421,3 рубля на 2017 год.

Подушевые нормативы финансирования в Чувашской Республике, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют:

за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя) в 2015 году - 1714,9 рубля, в 2016 году - 1585,4 рубля, в 2017 году - 1597,0 рубля;

за счет средств ОМС на финансирование базовой программы ОМС за счет субвенций Федерального фонда ОМС (в расчете на 1 застрахованное лицо) в 2015 году - 8260,7 рубля, в 2016 году - 8727,2 рубля, в 2017 году - 9741,2 рубля.

Сопоставление оспариваемых прокурором нормативных положений раздела VII территориальной Программы, утв. Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014г. №473, с соответствующими нормами федеральной Программы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014г. №1273, свидетельствует о том, что предусмотренные в территориальной программе Чувашской Республики нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования за счет республиканского бюджета Чувашской Республики заложены в меньшем объеме, чем нормативы федеральной Программы.

С учетом юридической техники изложения оспариваемых прокурором правовых норм Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики не соответствуют федеральному законодательству абзацы четвертый, пятый, седьмой, восьмой, десятый, тринадцатый, четырнадцатый, шестнадцатый, семнадцатый, девятнадцатый в части установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, а также абзац двадцать первый раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 г. №473.

Таким образом, имеет место противоречие приведенных нормативных закреплений органа государственной власти Чувашской Республики нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, что в силу части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признанию нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.

Несостоятельны доводы представителей заинтересованного лица о том, что при утверждении территориальной программы субъект Российской Федерации вправе корректировать нормативы с учетом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, транспортной доступности, иных особенностей региона в меньшую сторону, чем установленные федеральным законодательством нормативы.

Предусмотренные федеральной Программой нормативы рассчитаны как средние, следовательно, они, являясь государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации, т.е. неправомерно установление нормативов финансовых затрат по оказанию бесплатной медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования в меньшем объеме по сравнению с федеральной Программой. В связи с этим также не могут быть приняты во внимание доводы о том, что эффективность реализации в Чувашской Республике в 2014 году программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи признана на федеральном уровне.

Более того, 8 апреля 2015г. между Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Кабинетом Министров Чувашской Республики подписано соглашение о реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, в том числе территориальной программы обязательного медицинского страхования, Чувашской Республики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. В приложении к соглашению указан план мероприятий по устранению замечаний, изложенных Министерством здравоохранения Российской Федерации, в том числе о необходимости внесения изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014г. №473 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в части выполнения расходных обязательств Чувашской Республики и увеличения стоимости территориальной программы, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования (л.д.197-204). Соответственно Министерством здравоохранения Российской Федерации в качестве недостатка территориальной программы отменены заложенные в ней за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики финансовые нормативы ниже, чем средние нормативы федеральной программы.

Кабинет Министров Чувашской Республики не представил доказательств законности оспариваемых нормативных установлений и соответствия их требованиям федерального законодательства, как это предписано положениями части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокурор просит признать оспариваемые нормативные положения субъекта Российской Федерации не соответствующими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда. Поскольку оспариваемые нормативные положения применялись на территории Чувашской Республики и на основании этого акта были реализованы права граждан по получению бесплатной медицинской помощи, а также с учетом позиции прокурора, суд приходит к выводу о признании оспариваемых нормативных положений недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

Руководствуясь статьями 194, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Чувашской Республики

Р Е Ш И Л:

Признать не соответствующими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу решения суда абзацы четвертый, пятый, седьмой, восьмой, десятый, тринадцатый, четырнадцатый, шестнадцатый, семнадцатый, девятнадцатый в части установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики, абзац двадцать первый раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2014 г. №473.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу должно быть опубликовано в печатном издании, в котором нормативный правовой акт был официально опубликован, в ближайшем планируемом издании после получения средством массовой информации текста сообщения о принятом решении.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме через Верховный Суд Чувашской Республики.

Председательствующий: М.А. Блинова

Мотивированное решение составлено 29 апреля 2015г.