Решение по делу № 33-6610/2015 от 06.07.2015

Судья Силкина Р.И.

Докладчик Галина В.А. Дело № 33-6610/2015

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Быковой В.Б.,

судей Галиной В.А., Никитиной Г.Н.,

при секретаре Солодовой Е.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Новосибирске 04 августа 2015 года дело по апелляционной жалобе главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 20 мая 2015 года по заявлению Яблоковой Е. А. и Непомнящих Л. В. о признании незаконным бездействия главы г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. и об обязании устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи областного суда Галиной В.А., объяснения представителя Яблоковой Е.А. – Аносова А.Ю. и председателя Совета депутатов г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Яковлева И.В., судебная коллегия

установила:

Яблокова Е.А. обратилась в суд с заявлением, просила признать бездействие главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. по непредоставлению ежегодного отчета Совету депутатов главы города о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева за 2014 год, незаконным. Обязать главу города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. предоставить Совету депутатов ежегодный отчет главы города о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева, за 2014 год, в порядке, предусмотренном Положением о ежегодном отчете главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, утвержденным решением Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области от 26 декабря 2013 года № 383, в двухнедельный срок со дня вступления решения суда в законную силу. Обязать председателя Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области в срок не позднее двух недель с момента вступления судебного решения в законную силу созвать внеочередную сессию Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, с повесткой дня: заслушивание ежегодного отчета главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В. П. о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева за 2014 год.

В обоснование заявленных требований указала, что является депутатом Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области третьего созыва по одномандатному округу № 25. В ее обязанности входит работа с избирателями, по своему избирательному округу. Работа заключается в формировании вопросов, освещенных избирателями, перед Советом депутатов города и главой муниципального образования. При заслушивании ежегодного отчета главы города за 2013 год ею были поставлены вопросы, в частности, о благоустройстве пешеходных дорожек, уличного освещения, отчет об исполнении которых должен был быть заслушан 01 апреля 2015 года, однако глава города данный отчет в установленный срок в Совет депутатов города не представил. О бездействии главы города ей стало известно на сороковой сессии Совета депутатов Куйбышевского района Новосибирской области третьего созыва, состоявшейся 23 апреля 2015 года.

Непомнящих Л.В. обратилась в суд с заявлением, просила признать незаконным бездействие главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. по непредоставлению Совету депутатов ежегодного отчета главы города о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева за 2014 год. Обязать главу города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. предоставить Совету депутатов ежегодный отчет главы города о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева, за 2014 год, в порядке, предусмотренном Положением о ежегодном отчете главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, утвержденным решением Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области от 26 декабря 2013 года №383, в двухнедельный срок со дня вступления решения суда в законную силу. Обязать председателя Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области в срок не позднее двух недель с момента вступления судебного решения в законную силу созвать внеочередную сессию Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, с повесткой дня: заслушивание ежегодного отчета главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В. П. о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева, за 2014 год.

В обоснование заявленных требований указала, что как житель города Куйбышева и как член общественного объединения: Куйбышевской общественной районной организации профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации, в обязанности которого входит правовая защита, членов организации, интересуется политической и общественной жизнью своего города. Она присутствует на всех публичных слушаниях, проводимых органами местного самоуправления. Как и всех жителей города ее тревожит сложившаяся последнее время обстановка в городе, в частности: отсутствие автобусных остановок в городе, состояние дорог, пешеходных дорожек, освещения. С каждым годом все это приходит в полный упадок. С этими вопросами она обратилась к главе города. Ее заверили, что все вопросы будут проработаны и решения по ним будут представлены в его ежегодном отчете перед Советом депутатов. До настоящего времени она не получила ответы на поставленные ею вопросы. Считает, что нарушено ее право на получение информации по решению заданных ею вопросов. Из средств массовой информации ей известно, что глава города не предоставил Совету депутатов отчет за 2014 год. Данным обстоятельством она обеспокоена и считает, что указанным бездействием главы города нарушаются ее права, поскольку глава города не считает должным отчитываться за свою деятельность перед народно избранными депутатами, призванными отстаивать и защищать волеизъявление жителей города, хотя это является его обязанностью.

Определением Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 14 мая 2015 года гражданское дело по заявлению Непомнящих Л.В. о признании бездействия главы г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области по предоставлению ежегодного отчета о результатах его деятельности и возложении обязанности на Совет депутатов г.Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области принять и заслушать данный отчет и гражданское дело по заявлению Яблоковой Е.А. о признании бездействия главы г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области по предоставлению ежегодного отчета о результатах его деятельности и возложении обязанности на Совет депутатов г.Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области принять и заслушать данный отчет объединены в одно производство.

Решением Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 20 мая 2015 года признано незаконным бездействие главы г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. по непредоставлению Совету депутатов г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области ежегодного отчета о результатах своей деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов г. Куйбышева, за 2014 год. На главу администрации г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В.П. возложена обязанность предоставить Совету депутатов г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области ежегодный отчет о результатах своей деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов г. Куйбышева за 2014 год, в течение двух недель со дня вступления решения суда в законную силу. На председателя Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области возложена обязанность в срок не позднее двух недель с момента вступления судебного решения в законную силу созвать внеочередную сессию Совета депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, с повесткой дня: заслушивание ежегодного отчета главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В. П. о результатах его деятельности, деятельности администрации города и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева за 2014 год.

С указанным решением не согласился глава города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимов В.П. В апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что заявителями не было представлено доказательств того, что были нарушены их права и свободы. При этом глава города обращал внимание суда первой инстанции, что ежегодный отчет предоставляется в Совет депутатов, а не конкретному депутату и (или) гражданину. Полагает, что суд безосновательно посчитал доказанным обращение к главе с вопросами и не получение ответа. При этом считает доказанным то обстоятельство, что граждане, в том числе и заявители, были подробно проинформированы о деятельности главы города, администрации города Куйбышева, муниципальных учреждений, с указанием видов проведенных работ, их объемов и стоимости в разрезе различных направлений деятельности.

Считает, что суд безосновательно, без наличия каких-либо доказательств, признал обоснованными доводы Яблоковой Е.А. о том, что она обращалась по указанным вопросам к главе города при его отчете по итогам 2013 года, то есть в июне 2014 года, однако ответа не получила и при этом, ее заверили, что ответы на все вопросы она получит именно при отчете главы за 2014 год. Вместе с тем, ни одно обращение от Яблоковой Е.А. не поступало ни к главе города, ни в администрацию. Судом в данном случае неправильно применены положения пункта 20 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 года №2, так как в рамках данного дела не рассматривалось бездействие главы города относительно ответа на обращение гражданки Яблоковой Е.А. При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не было оснований для применения статьи 12 Федерального закона от 02 марта 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

При этом Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами или законами Новосибирской области не установлен срок, в рамках которого глава города обязан предоставлять отчет. Устав города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области также не устанавливает точную дату представления в Совет депутатов отчета о результатах своей деятельности. Такой срок должен устанавливаться с учетом сроков, определенных иными нормативными правовыми актами, в частности Бюджетным кодексом РФ и Положением о бюджетном процессе. Ссылки суда на Положение о ежегодном отчете главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, утвержденное решением Совета депутатов от 26декабря 2013 года №383, являются несостоятельными, так как пункт 3.1 Положения противоречит действующему бюджетному законодательству. За 2014 год глава города отчитывается перед Советом депутатов на следующий год, то есть в 2015 год, который является текущим и незаконченным, а соответственно у суда первой инстанции на момент вынесения оспариваемого решения отсутствовали основания для вывода о бездействии главы по предоставлению отчета за 2014 год.

При этом глава города неоднократно сообщал в Совет депутатов, что отчет главы будет предоставлен в обязательном порядке в разумные, сроки с учетом требований бюджетного законодательства, (письмо № на письмо № от 02.04.2015, письмо № от ДД.ММ.ГГГГ № от 17.04.2015). Доказательства были представлены главой города в суд первой инстанции. При таких обстоятельствах, не соответствует обстоятельствам дела и представленным в материалы дела доказательствам выводы суда, что глава уклоняется от предоставления отчета за 2014 год.

Отмечает, что заявителями решение Совета депутатов от 26 декабря 2013 года №383 об утверждении Положения о ежегодном отчете главы города было представлено в виде копии никем не подписанного документа, хотя его подписание предусмотрено, как со стороны председателя Совета депутатов, так и главы города.

Полагает, что у суда также отсутствовали основания для удовлетворения требований заявителей в части требований к председателю Совета депутатов. Какие-либо права заявителя действиями и (или) бездействием Совета депутатов не были нарушены. При этом, суд не имеет права определять повестку сессии, вопросы в нее включаемые и устанавливать какие - либо сроки по их рассмотрению, то есть фактически вмешиваться в деятельность органа местного самоуправления.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с пунктом 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснено, что к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Из пункта 2 Постановления Пленума следует, что по правилам, установленным главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как установлено пунктом 3 Постановления Пленума к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени органов местного самоуправления, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

К должностным лицам, в частности, относятся лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту).

В соответствии с пунктом 12 Постановления Пленума, в качестве заявителей по данной категории дел могут выступать граждане и должностные лица, а в качестве заявителей-организаций не только коммерческие и некоммерческие организации, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

Положениями пункта 20 Постановления Пленума установлено, что по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) согласно части 1 статьи 249 ГПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В целях правильного рассмотрения и разрешения дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе. За неисполнение требований суда о предоставлении доказательств должностные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере, установленном частью 2 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса РФ.

Согласно пункту 22 Постановления Пленума, при подготовке дела к судебному разбирательству надлежит учитывать, что к обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения данной категории дел, в частности, относятся:

соблюдение срока обращения с заявлением в суд;

законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия (бездействия).

Из разъяснений, данных пунктом 25 Постановления Пленума, при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Как указано в решении и установлено материалами дела, решением избирательной комиссии муниципального образования города Куйбышева от 30 марта 2011 года № Максимов В.П. зарегистрирован главой города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области.

На основании Постановления администрации города Куйбышева от 30марта 2011 года № Максимов В.П. 30 марта 2011 года вступил в должность главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Устава города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, принятого решением Iсессии Совета депутатов города Куйбышева Новосибирской области первого созыва от 18 декабря 2002 года, глава муниципального образования города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области исполняет полномочия главы администрации.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования предоставляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию - о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Порядок предоставления ежегодного отчета главы города, предусмотрен Положением о ежегодном отчете главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области. Согласно пункту 1.3 Положения ежегодный отчет главы города состоит из официальной информации о фактах, событиях, происходящих в процессе осуществления полномочий главы города, администрации города и иных подведомственных главе города органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева. Отчетным периодом считается календарный год (с 1 января по 31 декабря).

В соответствии с пунктом 3.1 Положения ежегодный отчет должен быть представлен Главой города в Совет депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным годом.

Удовлетворяя требования заявителей, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что в нарушение статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Положения о ежегодном отчете главы г. Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области №383 от 26 декабря 2013 года глава г. Куйбышева Максимов В.П. не предоставил отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации города и иных подведомственных главе города органов местного самоуправления, в том числе и решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области за 2014 год, Совету депутатов.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что заинтересованным лицом не представлено доказательств выполнения указанных положений нормативных актов надлежащим образом.

Как правильно указал суд первой инстанции, неисполнение главой муниципального образования Максимовым В.П. обязанности по предоставлению отчета Совету депутатов о результатах своей деятельности и деятельности администрации города и иных подведомственных главе города органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области, нарушает права и свободы заявителей на получение информации по заданным ими вопросам, создает препятствия к осуществлению их прав, делает невозможным реализацию полномочий Советом по ежегодной оценке деятельности главы муниципального образования, тем самым нарушается принцип местного самоуправления – подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования.

Нельзя согласиться с доводом апеллянта и об отсутствии нарушения прав заявителей, поскольку последние являются гражданами-избирателями, осуществляют местное самоуправление и выражают свое волеизъявление посредством участия в выборных органах местного самоуправления через депутатский корпус – муниципальный Совет, который при отсутствии информации о работе исполнительной власти за определенный период времени не имеет возможности надлежащим образом осуществлять своих полномочий, относящихся к компетенции представительного органа.

Не находит своего подтверждения довод апеллянта и в той части, что от заявителей ни одного обращения в его адрес не поступало, поскольку, как следует из материалов дела, в судебных заседаниях представитель Максимова В.П. не оспаривал того факта, что при выступлении главы города по итогам социально-экономического развития г. Куйбышева в 2014 году и при отчете в 2013 году, ему направлялись вопросы в письменном виде. Доказательств того, что на указанные вопросы были даны ответы, заинтересованным лицом не представлено.

Положение об отчете принято компетентным органом, опубликовано в установленном законом порядке, является действующим. Пункт 3.1 Положения, устанавливающий сроки предоставления отчета, не оспорен и подлежит применению. Кроме того Положение об отчете является специальной нормой по отношению к Положению о бюджетном процессе в г.Куйбышеве, соответственно при рассмотрении данного заявления подлежит применению указанная норма Положения об отчете.

Отсутствие заключения компетентного органа по исполнению бюджета не освобождает главу г. Куйбышева от представления отчета в обусловленный Положением срок. Доказательств, что Максимовым В.П. были предприняты все необходимые меры по составлению и представлению отчета в установленный срок, суду не представлены.

Судебная коллегия считает, что правоотношения сторон и закон, подлежащий применению, определены судом правильно, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании представленных доказательств, оценка которым дана с соблюдением требований статьи 67 Гражданского процессуального кодекса РФ, подробно изложена в мотивировочной части решения, а доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о неправильности выводов суда и не содержат указание на нарушение норм материального и процессуального права, при рассмотрении дела.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает оснований, влекущих удовлетворение апелляционной жалобы и отмену состоявшегося решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Куйбышевского районного суда Новосибирской области от 20мая 2015 года, исходя из доводов жалобы, оставить без изменения, апелляционную жалобу главы города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области Максимова В. П. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи