Решение по делу № 33а-10026/2021 от 07.06.2021

Дело № 33а-10026/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

8 июля 2021 года город Екатеринбург

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Шабалдиной Н.В.,

судей Бочкаревой Е.Ю., Насыкова И.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кожокару М.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-487/2021 по административному исковому заявлению Федерального казенного учреждения «Военный комиссариат Свердловской области» к прокурору города Березовского Турову Сергею Анатольевичу, прокуратуре Свердловской области о признании незаконным представления

по апелляционной жалобе административного истца Федерального казенного учреждения «Военный комиссариат Свердловской области»

на решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 марта 2021 года.

Заслушав доклад судьи Бочкаревой Е.Ю., заслушав объяснения представителя административного истца Бонарь И.С., представителя административного ответчика прокуратуры Свердловской области Волковой М.Н., судебная коллегия

установила:

Федеральное казенное учреждение «Военный комиссариат Свердловской области» (далее – ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области») обратилось в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просило признать незаконным представление прокурора города Березовского Турова С.А от 20 ноября 2020 года № 829ж-2020.

В обоснование требований указано, что оспариваемое представление не соответствует положениям абзаца 4 пункта 3 статьи 22 Федерального закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), поскольку не содержит конкретизации правовых норм, нарушенных административным истцом. Внесенное представление не содержит указания на конкретное должностное лицо ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области», нарушившего федеральное законодательство, в то время как содержится требование о привлечении виновного лица к дисциплинарной ответственности. При вынесении представления не установлены имеющие значение для разрешения вопроса о возмещении расходов по установке надгробного памятника обстоятельства – дата смерти участника Великой Отечественной войны.

Судом к участию в деле привлечена в качестве административного ответчика прокуратура Свердловской области.

Решением Березовского городского суда Свердловской области от 11 марта 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области» подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права. В доводах апелляционной жалобы ссылался на то, что суд необоснованно указал на допущенные ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области» нарушения закона, выразившиеся в непринятии письменного обращения заявителя, поскольку оспариваемое представление не содержит ссылку на нарушение статьи 9 Федерального закона № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Судом в качестве доказательств законности оспариваемого представления приняты противоречивые показания допрошенных в судебном заседании свидетелей Г.Н. и А.Н., которые не смогли пояснить даты обращений и подачи письменных заявлений о компенсации расходов на установку памятника. Выводы суда об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца оспариваемым представлением полагал несостоятельными, поскольку указание на допущенные безразличное отношение, волокиту и халатность при рассмотрении обращений граждан, равнодушия к обращениям заявителя и проявления безразличного отношения к памяти участников Великой Отечественной войны, сделанные в отсутствие надлежащей проверки фактов, умаляют честь и достоинство сотрудников военного комиссариата. Отказав в удовлетворении заявленных ходатайствах об истребовании книги письменных обращений граждан и вызове для допроса в качестве свидетеля должностного лица, ответственного за работу с обращениями граждан, при одновременном удовлетворении ходатайства административного ответчика о допросе свидетелей Г.Н. и А.Н., суд нарушил принцип состязательности и равноправия сторон.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу, административный ответчик прокурор города Березовского поддержал изложенные в суде первой инстанции доводы о наличии правовых оснований для внесения представления, полагая, что основания для отмены решения суда первой инстанции отсутствуют.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Бонарь И.С. доводы апелляционной жалобы поддержала, представитель административного ответчика прокуратуры Свердловской области Волкова М.Н. просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца - без удовлетворения.

Административный ответчик прокурор города Березовского Туров С.А. о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещен электронной почтой 21 июня 2021 года, также путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда 10 июня 2021 года. Таким образом, учитывая, что указанный участник административного дела о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела настоящее дело в его отсутствие.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей административного истца Бонарь И.С., административного ответчика прокуратуры Свердловской области Волковой М.Н., проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что по поступившему 9 ноября 2020 года в прокуратуру города Березовского обращению А.Н. проведена проверка обстоятельств его обращения в ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области» с заявлением о компенсации расходов за установку памятника участника Великой Отечественной войны Н.И. По итогам проведенной проверки прокурором города Березовского Туровым С.А. 20 ноября 2020 года руководителю ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области» внесено представление, обязывающее безотлагательно рассмотреть представление; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности в порядке статей 191, 192 Трудового кодекса Российской Федерации лиц, допустивших нарушения; в течение 30 дней со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий им способствующим.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель принудить должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Суд пришел к выводу, что оспариваемое представление права и законные интересы учреждения не нарушает.

Судебная коллегия, соглашаясь с выводами суда по существу об отсутствии необходимой совокупности условий для удовлетворения требований административного истца, исходит из следующего.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6).

Согласно пункту 1 стать 24 указанного выше Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

По смыслу приведенных законоположений, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре), представление прокурора не может обладать силой принудительного исполнения и повлечь негативные последствия.

Как следует из указаний, содержащихся в Приказе № 195 Генеральной прокуратуры России от 07 декабря 2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ № 195), при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством (пункт 13). В документах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц (пункт 16).

Вместе с тем, тексте самого оспариваемого представления содержится констатация факта отсутствия регистрации сотрудниками учреждения заявления и документов, представленных А.Н.; непринятие мер консультационного характера, неполучение ответов на направленные запросы в Центральный архив города Подольска; отсутствие учета участников Великой Отечественной войны, проживающих на территории Березовского городского округа. Ссылки на нормы материального права, которые, по мнению прокурора города Березовского, нарушены, в тексте представления отсутствуют.

Из описательной части оспариваемого представления нельзя сделать четкого и однозначного вывода о том, несоблюдение каких именно требований должно быть устранено. Исходя из буквального содержания оспариваемого акта, следует, что он по сути своей носит беспредметный характер, поскольку не отражает конкретное событие нарушения законодательства, подлежащее немедленному устранению, и не содержит перечня мер, принятие которых требуется для восстановления режима законности.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое представление не отвечает требованиям, предъявляемым к его форме и содержанию, не конкретизирует меры ответственности, применяемые в случае неустранения выявленных нарушений закона.

Исполнимость представления прокурора является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.

Следовательно, представление должностного лица, в данном случае прокурора города Березовского, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судебная коллегия полагает необходимым обратить внимание не несоблюдение процедуры проведения проверки обращения А.Н. от 9 ноября 2020 года.

Проведение органами прокуратуры проверок является одним из способов осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности, государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Основанием для проведения прокурорской проверки является поступившая в органы прокуратуры информация о требующих принятия мер прокурором фактах нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (пункт 2 статьи 21, пункт 2 статьи 26 Закона о прокуратуре).

Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (пункты 2, 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

В решении указываются цели, основания и предмет проверки (абзац 1 пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Требовать при ее проведении предоставления информации, документов и материалов или их копий, не связанных с целями и (или) не относящихся к предмету проверки, прокурор не вправе (пункт 2.3 статьи 6 Закона о прокуратуре).

Решение о проведении прокурорской проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня ее начала, решение о расширении предмета проверки или о начале новой - не позднее дня принятия (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно пункту 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года № 2-П с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе № 195, согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Как следует из материалов дела, выводы прокуратуры основаны на документации, представленной А.Н., подтверждающей факт несения расходов по установке памятника 25 июня 2020 года; выданной <дата> года справки о смерти Н.И. № А-00499; ответа на требование прокурора о предоставлении документов. Непосредственно процессуальное оформленное решение о проведении проверки с указанием ее основания и цели прокурором города Березовского не принималось, при наличии ответа ФКУ «Военный комиссариат Свердловской области» об отсутствии отказа в компенсации понесенных затрат при обращении А.Н. в марте 2020 года, письменные объяснения от А.Н. и Г.Н. не отобраны, конкретные даты обращений, включая формы этих обращений, в ходе проверки не установлены и не приняты меры к установлению данных фактов. Соответственно выводы о допущенной должностными лицами волоките, халатном отношении при обращении А.Н. сделаны без надлежащей проверки, проведения каких-либо административных процедур.

Вместе с тем, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и удовлетворения требований административного истца, руководствуясь следующим.

По смыслу закона необходимыми условиями для удовлетворения требования об оспаривании действий (бездействия), решений (постановлений) должностного лица являются несоответствие закону действий (бездействия), решений (постановлений) и нарушение прав и интересов административного истца оспариваемым действием (бездействием), решением (постановлением) (пункт 1 часть 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания нарушения прав и законных интересов возлагается на административного истца.

Сам по себе факт внесения представления, не отвечающего требованиям закона, в то же время не повлекшего негативных последствий для административного истца, в том числе, привлечение к административной ответственности, не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку отсутствует второе необходимое условие - нарушение прав и законных интересов административного истца.

Доводы об умалении чести и достоинства сотрудников военного комиссариата предметом настоящего дела не являются и при наличии данных фактов подлежат защите в другом виде судопроизводства.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом принципа состязательности и равноправия сторон признаются судебной коллегией надуманными, поскольку удовлетворение ходатайства о допросе явившихся свидетелей Г.Н. и А.Н. при отсутствии оснований для отказа являлось правомерным. Отказ в истребовании книги письменных обращений граждан и журнала учета посетителей, вызове для допроса должностного лица, ответственного за работу с обращениями граждан обусловлен поведением административного истца, инициировавшего возбуждение дела в суде, не заявившего своевременно соответствующих ходатайств, как на стадии подготовки дела к открытому судебному разбирательству, так и при отложении судебного заседания, назначенного на 2 февраля 2021 года. Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции создал равные условия для сторон для доказывания своих доводов и возражений, разъяснил на стадии подготовки дела к открытому судебному разбирательству объем процессуальных прав и обязанностей. Выбор средств доказывания доводов заявленного административного иска относится к исключительной компетенции административного истца, суд в силу положений статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оценивает допустимость и относимость доказательств, представленных стороной по делу. Заявленное ходатайство об истребовании дополнительных доказательств по делу, удовлетворение которого повлекло бы очередное отложение судебного разбирательства, разрешено судом в соответствии с требованиями статьи 154 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Неправильные выводы суда в части толкования содержания внесенного представления на законность решения не повлияли.

Апелляционная жалоба не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены решения суда, которые судебной коллегией также не установлены, в связи с чем решение суда следует признать законным.

Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Федерального казенного учреждения «Военный комиссариат Свердловской области» – без удовлетворения.

Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий Н.В. Шабалдина

Судьи Е.Ю. Бочкарева

И.Г. Насыков