Решение по делу № 33-3517/2012 от 15.11.2012

Судья Сысоева О.В. № 33-3517/2012

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

11 декабря 2012 г. г. Петрозаводск

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Фаткуллиной Л.З.,

судей Душнюк Н.В., Гельфенштейна В.П.

при секретаре Макаршиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе заявителя на решение Кондопожского городского суда Республики Карелия от 14 сентября 2012 г. по гражданскому делу по заявлению Крюковцовой О.Л. о признании недействующими нормативных правовых актов администрации Кондопожского муниципального района.

Заслушав доклад судьи Душнюк Н.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Крюковцова О.Л. обратилась в суд с заявлением, в котором оспаривает постановления администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ и ХХ.ХХ.ХХ № ХХ. Указанные постановления возлагают на лиц, которые претендуют на замещение должности (назначение на должность) муниципальной службы и муниципальных служащих администрации Кондопожского муниципального района, обязанность по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В соответствии с п. ХХ ст. ХХ Устава Кондопожского муниципального района официальное опубликование муниципальных правовых актов осуществляется в районной газете «(...)». Согласно ст. ХХ Устава постановления главы администрации муниципального района подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Оспариваемые акты являются нормативными правовыми актами, в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ они не были опубликованы в установленном порядке, в связи с чем не влекут правовых последствий и не подлежат применению. Постановлением № ХХ нарушено право неопределенного круга лиц, а постановлением № ХХ также право заявителя на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими ее права и свободы, установленное ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Заявитель просила признать незаконными (недействующими) с момента принятия (издания) названные неопубликованные нормативные правовые акты органа местного самоуправления - постановления администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ

Решением суда в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной жалобе заявитель просит его изменить в части и принять по делу новое решение, исключив из мотивировочной части следующие выводы суда: «Обязанность представлять сведения о своем имущественном положении установлена федеральным законодательством в Федеральном законе от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 12). Таким образом, доводы о том, что обязанность по представлению сведений о доходах возникла у Крюковцовой О.Л. исключительно в результате издания оспариваемых актов
противоречит установленным обстоятельствам дела, поскольку существовала ранее,
содержалась в должностной инструкции и трудовом договоре (дополнительном
соглашении к нему). Доводы Крюковцовой О.Л. о том, что ее привлечение к
дисциплинарной ответственности явилось результатом применения оспариваемых актов,
не нашли своего подтверждения в судебном заседании, являются несостоятельными»; «В то же время из пояснений представителя администрации следует, что регулирование
трудовых правоотношений и применение санкций в рамках этих отношений происходило
не на основании оспариваемых актов, с чем суд считает необходимым согласиться, так как
оснований для противоположных выводов не имеется». Указывает, что решение суда содержит противоречащие друг другу выводы, из которых следует, что с одной стороны, суд отказывает ей в удовлетворении требований по тому основанию, что оспариваемые акты не являются нормативными, обязанностей не налагают, прав не нарушают. С другой стороны, суд делает выводы о том, что обязанность на нее, как на муниципального служащего, указанные акты налагают. Считает, что суд, указав на наличие обязанности по представлению сведений о доходах в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 25-ФЗ (5 абз. 4 стр. решения суда), нарушил нормы процессуального права, разрешив вопрос, не относящийся к предмету рассматриваемого заявления. Данный вопрос может быть рассмотрен только в рамках судебного разбирательства о признании увольнения незаконным и восстановлении ее на работе.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу и.о. главы администрации Кондопожского муниципального района Кирпу Д.И. просит решение оставить без изменения, а жалобу без удовлетворения. Указывает, что в жалобе заявитель излагает свою позицию по другому делу о восстановлении ее на работе. Полагает, что суд абсолютно верно указал на обязанность Крюковцовой О.Л. предоставлять сведения и имел на это право, поскольку в ходе судебного заседания заявитель оспаривая постановления, ссылалась именно на данные обстоятельства, которые и были исследованы судом и им дана правовая оценка. При принятии решения суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела. Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального и процессуального права применены правильно.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Крюковцова О.Л. доводы апелляционной жалобы поддержала по изложенным в ней основаниям.

Представитель администрации Кондопожского муниципального района Мартынов Д.А. в суде апелляционной инстанции с доводами жалобы не согласился по основаниям, изложенным в возражениях на нее.

Прокурор Соболева Ю.В. в своем заключении указала, что решение суда подлежит отмене, а заявленные требования удовлетворению. Считает, что оспариваемые акты администрации Кондопожского муниципального района являются нормативными правовыми актами. Они не были обнародованы в установленном порядке, в связи с чем имеются основания для признания их недействующими со дня принятия.

Заслушав участников процесса и заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

В соответствии с ч. 2 ст. 327.1 ГПК РФ и п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» суд апелляционной инстанции, исходя из интересов законности, считает возможным выйти за пределы доводов, изложенных в апелляционной жалобе, и проверить обжалуемое судебное решение в полном объеме.

Как видно из материалов дела, Крюковцова О.Л. с ХХ.ХХ.ХХ занимала должность (...), затем должность (...). Распоряжением Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ на заявителя было наложено дисциплинарное взыскание в виде увольнения на основании п. 3 ст. 19, п. 2 ст. 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку не были предоставлены сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Распоряжением Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ трудовой договор с Крюковцовой О.Л. расторгнут.

Крюковцова О.Л. обратилась в суд с иском о признании увольнения незаконным и восстановлении на работе, производство по делу приостановлено.

Крюковцова О.Л. также обратилась в суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия нормативных правовых актов – постановлений Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ. Указанными актами утверждены перечни должностей муниципальной службы в Администрации, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Оспариваемое постановление Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ принято во исполнение решения Совета Кондопожского муниципального района от 24.09.2009 № 2, ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Постановлением Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ внесены изменения и дополнения в постановление от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ, в том числе в перечень должностей включена должность (...), которую занимала заявитель. Также в указанные акты внесены изменения постановлением администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ «О внесении изменений в постановления администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ», изменения затронули название акта и п. ХХ. После внесенных изменений постановлением администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ утверждается перечень должностей муниципальной службы в Администрации Кондопожского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками.

Таким образом, заявителем оспаривается по сути одно постановление Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ с учетом указанных изменений.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что после внесения изменений в оспариваемые акты они не являются нормативными. Однако с таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Согласно ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. В силу ч. 1 ст. 43.1. указанного закона муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно ст. ХХ Устава Кондопожского муниципального района глава администрации муниципального района в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. Постановления главы администрации муниципального района подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации. Указанные постановления вступают в силу со дня официального опубликования, если этими постановлениями не установлен иной срок вступления в силу. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Официальное опубликование муниципальных правовых актов Кондопожского муниципального района осуществляется согласно п. ХХ ст. ХХ Устава в печатном средстве массовой информации муниципального района – газете «(...)».

Таким образом оспариваемое постановление Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ является нормативным правовым актом, оно содержат существенные признаки нормативного правового акта, указанные в п.9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». А именно, издано управомоченным лицом органа местного самоуправления, содержит правовые нормы, распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократность их применения. После внесения указанных выше изменений постановление Администрации от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ не утратило своего статуса нормативного акта. В силу п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 о нормативном характере оспариваемого акта свидетельствует приложение, утвержденное данным актом. Кроме того из ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» следует, что указанные перечни должностей муниципальной службы должны устанавливаться именно нормативными правовыми актами.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемые постановления не были обнародованы (опубликованы) в установленном порядке, что является нарушением вышеуказанных законов и Устава Кондопожского муниципального района.

Из разъяснений п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. По смыслу разъяснений пунктов 17, 20, и 28 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ следует, что если нормативный правовой применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, однако правила введения его в действие и порядок опубликования не были соблюдены, нормативный правовой подлежит признанию недействующим без исследования других обстоятельств дела.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 58-О нормативный правовой акт, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной ГПК РФ подсудностью. Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст.46 Конституции РФ.

Учитывая изложенное, решение суда об отказе Крюковцовой О.Л. в удовлетворении заявления нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене на основании п. 4 ч. 1 ст. 330 ГПК РФ, а заявленные требования удовлетворению.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ и п. 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 оспариваемый правовой акт следует признать недействующим со дня его принятия. Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в районной газете «(...)».

В соответствии со ст. 98 ГПК РФ с Администрации подлежат взысканию в пользу заявителя судебные расходы по оплате государственной пошлины.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кондопожского городского суда Республики Карелия от 14 сентября 2012 г. по настоящему делу отменить. Принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Признать недействующим со дня принятия постановление администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ «Об утверждении перечня должностей муниципальной службы в Администрации Кондопожского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками» в редакции постановлений администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ «О внесение дополнений и изменений в постановление Администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ», от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ «О внесении изменений в постановления администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ № ХХ»

Обязать администрацию Кондопожского муниципального района опубликовать сведения о принятом апелляционном определении в районной газете «(...)».

Взыскать с администрации Кондопожского муниципального района в пользу Крюковцовой Ольги Леонидовны судебные расходы в сумме (...) рублей.

Председательствующий

Судьи