Решение по делу № 8Г-9270/2024 [88-9669/2024] от 10.09.2024

    88-9669/2024

    2-126/2024

    65RS0009-01-2024-000113-17

    Девятый кассационный суд общей юрисдикции

    ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    31 октября 2024 года                                                       город Владивосток

    Судебная коллегия по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего Власенко И.Г.,

    судей Старовойт Р.К., Калиниченко Т.В.

    рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Бубновой Ольги Владимировны к администрации муниципального образования "Городской округ Ногликский" о признании незаконным распоряжения мэра, решения комиссии, возложении обязанности

    по кассационной жалобе Бубновой Ольги Владимировны на решение Ногликского районного суда Сахалинской области от 26 марта 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 4 июня 2024 года.

    Заслушав доклад судьи Власенко И.Г., судебная коллегия

    у с т а н о в и л а:

Бубнова О.В. обратилась в суд с иском к администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» о защите нарушенного права.

В обоснование требований указала, что с ДД.ММ.ГГГГ работает в администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский», замещает должность <данные изъяты> Распоряжением мэра муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ № в отношении неё назначена проверка соблюдения требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, по результатам которой составлен доклад. ДД.ММ.ГГГГ на заседании комиссии по результатам рассмотрения доклада и материалов проверки в отношении неё мэру муниципального образования «Городской округ Ногликский» рекомендовано применить к ней меру ответственности, установленную пунктом 2.3 статьи 14.1, пунктом 2 статьи 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Основанием для проведения проверки послужило представление прокурора Ногликского района от ДД.ММ.ГГГГ № № в котором на обращение Главы администрации о конфликте интересов указано, что ранее такая проверка уже проводилась в ДД.ММ.ГГГГ и конфликта интересов исходя из выполняемой работы Бубновой О.В. и ее <данные изъяты> не установлено, в то время как мэру муниципального образования достоверно известно с ДД.ММ.ГГГГ о наличии родственных отношений между ней, ФИО2 и ФИО1 Полагает, что при указанных обстоятельствах представление прокурора не могло являться основанием для инициирования повторной проверки тех же обстоятельств. Фактически основанием для оспариваемого заключения явилось выполнение ею непосредственной работы, связанной с подготовкой проекта приказа о предоставлении ФИО1 отпуска. После получения проекта Мэр дал указание исключить из приказа сведения об авансировании оплаты проезда, она внесла изменения в приказ и отдала его на согласование. Ни в докладе, ни в протоколе не содержится выводов в чем в этой ситуации выражена ее личная заинтересованность, вследствие которой она была обязана принять меры к незамедлительному предотвращению конфликта интересов.

Просила признать незаконным и отменить распоряжение мэра муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №; признать незаконным решение (протокол) комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации МО «ГО Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №; исключить из материалов ее личного дела распоряжение мэра муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №-КС, доклад о результатах проверки и решение (протокол) комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №.

Бубнова О.В. в судебном заседании поддержала требований иска, пояснила, что она и ее <данные изъяты> ФИО2 и ФИО1 работают на различных должностях в разных отделах администрации, по отношению друг к другу не имеют каких-либо распорядительных полномочий либо иной формы зависимости, что было подтверждено при проведении прокурорской проверки в ДД.ММ.ГГГГ, которая пришла в выводу об отсутствии конфликта интересов. В ДД.ММ.ГГГГ по указанию руководства она подготовила проект распоряжения о предоставлении очередного отпуска ФИО1, отпуск был согласован непосредственными руководителями <данные изъяты>. Проект был возвращен для исключения из текста распоряжения сведений об оплате проезда к месту отдыха. Он внесла изменения в проект и передала его для утверждения. После чего ФИО1 обратилась в прокуратуру с заявлением о нарушении ее прав. При опросе сотрудником прокуратуры она данный факт подтвердила. ДД.ММ.ГГГГ в адреса Мэра поступило представление прокурора об устранении нарушений прав ФИО1, после им была инициирована проверка конфликта интересов.

Представители ответчика в суде возражали против удовлетворения требований, согласно письменного отзыва указали, что после того как Бубнова О.В. подготовила проект приказа о предоставлении отпуска ФИО1 с оплатой проезда, Мэр поручил ей изменить проект приказа, исключив из него сведения об авансировании оплаты проезда. Конфликт интересов выражен в неисполнении Бубновой О.В. указания Мэра об исключении из распоряжения сведений об авансировании оплаты, нарушении сроков уведомления ФИО1 об отпуске.

Решением Ногликского районного суда Сахалинской области от 26 марта 2024 года в удовлетворении исковых требований отказано.

    Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 4 июня 2024 года решение суда оставлено без изменения.

    В кассационной жалобе Бубнова О.В. просит отменить постановления судов первой и апелляционной инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, неверную оценку обстоятельств дела.

    Стороны в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом, на основании части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

    В соответствии с ч. 1 ст. 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

    Такие основания по настоящему делу установлены.

Правовую основу привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности в связи с совершением коррупционных проступков составляют Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный Закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты, устанавливающие правовое положение (статус) государственных и муниципальных служащих, а также основания и порядок применения к ним мер дисциплинарной ответственности.

Согласно чч. 1 и 2 ст. 14.1 Федеральный Закон от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» для целей настоящего Федерального закона используется понятие "конфликт интересов" и "личная заинтересованность", установленные частями 1 и 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В соответствии со ст. 10 Федерального Закона от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 05.10.2015 N 285-ФЗ) под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В части 1 настоящей статьи под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается, в т.ч. на государственных и муниципальных служащих.

Из материалов дела следует, что ДД.ММ.ГГГГ Бубнова О.В. на основании распоряжения мэра МО «ГО Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №-к принята на должность <данные изъяты> администрации МО «ГО Ногликский», в тот же день с ней заключен трудовой договор, в ДД.ММ.ГГГГ переведена в отдел по кадрам и воинскому учету на должность ведущего консультанта по кадровому обеспечению.

Распоряжением мэра муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ № утверждена должностная инструкция <данные изъяты> администрации МО «ГО Ногликский», из которой следует, что в обязанности Бубновой О.В. в т.ч. входит подготовка проектов приказов (распоряжений) о предоставлении отпусков сотрудникам администрации.

ДД.ММ.ГГГГ Мэр МО «Городской округ Ногликский» направил в адрес прокурора района извещение в котором указал, что в администрации в разных отделах работают Бубнова О.В. и ее <данные изъяты> ФИО2 и ФИО1 В период исполнения должностных обязанностей Бубнова О.В. подготовила проект распоряжения об отпуске <данные изъяты> ФИО1 которое было возвращено ей для доработки в целях исключения из проекта приказа расходов на авансирование проезда к отпуску по ценам на конец ДД.ММ.ГГГГ в связи с дефицитом бюджета. Указанные изменения Бубнова О.В. в проект не внесла, измененный проект распоряжения на подпись не представила, не подготовила заблаговременно извещение ФИО1 об убытии в отпуск, поддержала <данные изъяты> при обращении с жалобой в прокуратуру района о нарушении ее трудовых прав. Полагал, что при подготовке проекта у Бубновой О.В. возник личный интерес в предоставлении отпуска своей <данные изъяты>.

ДД.ММ.ГГГГ прокурором Ногликского района направлено в адрес Мэра МО «Городской округ Ногликский» представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Из содержания указанного преставления следует, что Мэру МО «Городской округ Ногликский» с ДД.ММ.ГГГГ известно о наличии родственных отношений между указанными сотрудниками, по приведенным Мэром фактам в ДД.ММ.ГГГГ проведена проверка в ходе которой в отношении Бубновой О.В., ФИО2 и ФИО1 нарушений соблюдения антикоррупционного законодательства не выявлено. При этом установлено, что Бубнова О.В. является членом комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих. Мэру предложено принять меры, направленные на урегулирование возможного конфликта интересов между Бубновой О.В. ФИО2 и ФИО1

В соответствии со ст. 14.1 Федерального Закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

На основании указанного представления прокурора Ногликского района, вместо принятия указанных выше мер распоряжением мэра муниципального образования от 19 октября 2023 года № 430-КС в отношении Бубновой О.В. назначена проверка по соблюдению требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, проведение которой поручено ведущему специалисту по правовому обеспечению организационно-правового департамента администрации ФИО6

Во исполнение распоряжения мэра муниципального образования от ДД.ММ.ГГГГ №, по результатам проведенной проверки ведущим специалистом по правовому обеспечению организационно-правового департамента администрации ФИО6 подготовлен Доклад, который был направлен, согласно административного регламента, Управляющей делами администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» ФИО7 и не был ею согласован.

ДД.ММ.ГГГГ после отказа в согласовании Доклад и материалы проверки направлены председателю Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации МО «Городской округ Ногликский», которым принято решение о рассмотрении материалов проверки и Доклада.

ДД.ММ.ГГГГ проведено заседание Комиссии (Протокол №) по результатам которого принято решение о несоблюдении муниципальным служащим ведущим консультантом Бубновой О.В. требований об урегулировании конфликта интересов. Рекомендовано мэру МО «Городской округ Ногликский» ФИО8 применить к Бубновой О.В. меру ответственности, установленную пунктом 2.3 статьи 14.1, пунктом 2 статьи 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случае совершения правонарушения по непринятию муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов).

Из решения комиссии установлено, что Бубнова О.В. является <данные изъяты> ФИО1, которая ДД.ММ.ГГГГ была принята на должность <данные изъяты> МО Городской округ Ногликский» и ФИО2, замещающей с ДД.ММ.ГГГГ должность <данные изъяты> администрации. По выводам комиссии должностные обязанности Бубновой О.В. включают элементы управленческих функций, которые связаны с подготовкой проектов распоряжений (приказов) о предоставлении отпусков, классных чинов, проверкой оформления правильности заполнения листков временной нетрудоспособности и пр. Так же Бубнова О.В. является <данные изъяты> комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих. Отклоняя доводы Бубновой О.В. об истечении срока привлечения к ответственности указал на длящиеся правоотношения, в ходе которых выполнение конкретных обязанностей может свидетельствовать о личной заинтересованности. К выполнению таких обязанностей отнесена подготовка Бубновой О.В. ДД.ММ.ГГГГ год проекта приказ об отпуске ФИО1 с авансовой оплатой проезда ее и членов ее семьи к месту отдыха и обратно, возврат проекта для исключения указания на оплату проезда, невыполнение данных указаний, нарушению ею сроков извещения ФИО1 об отпуске.

Не соглашаясь с выводами, изложенными в Докладе и решении Комиссии, а также с наличием оснований для принятия распоряжения от ДД.ММ.ГГГГ № о назначении проверки, истец обратилась в суд с настоящим иском, поскольку выполнение указания руководства, которому было с ДД.ММ.ГГГГ года известно о наличии родственных отношений, о подготовке проекта распоряжения о предоставлении отпуска ФИО1 не относится к конфликту интересов.

Разрешая спор суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 12, 14.1, 27.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статей 10, 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Законом Сахалинской области от 06 июля 2007 года № 78-30 «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области», с учетом «Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих», утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» от ДД.ММ.ГГГГ №, пришел к выводу, что оспариваемые Доклад и решение комиссии, оформленные Протоколом № приняты уполномоченными лицами и в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами.

Доводы кассационной жалобы об истечении срока для проведения проверки нельзя признать обоснованными, поскольку такая проверка может проводится не только для оценки взаимозависимого исполнения истцом и ее родственниками должностных обязанней, но и оценки выполнения конкретных полномочий, к которым в настоящем споре отнесено изготовление проекта приказа об отпуске ФИО1 и внесении изменений.

Так же не являются значимыми доводы в части отмены Доклада, так как он не может являться самостоятельным предметом оспаривания, поскольку сам по себе содержит сведения, установленные специалистом, которому это поручено, не предваряет вывод комиссии и является одним из документов на основании которого принимается итоговое решение Комиссии.

Вместе с тем, решение Комиссии в котором содержится вывод о нарушении Бубновой О.В. антикоррупционного законодательства и наличии конфликта интересов при исполнении ею должностных обязанностей подлежало судебной проверке.

В соответствии с чч. 3 и 4 ст. 11 Федерального Закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 18.03.2023 N 70-ФЗ) представитель нанимателя, работодатель, иное уполномоченное лицо, указанное в части 2 настоящей статьи, если им стало известно о возникновении у лица, указанного в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязаны принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Из представления прокурора, которое явилось основанием для проведения проверки и принятия решения, следует, что оно было направлено Мэру для принятия указанных выше мер, в то время как обоснованно указала Бубнова О.В. инициированная Мэром города проверка имела своей целью принятие мер в ее отношении.

Из решения комиссии, письменного отзыва администрации на иск следует, что конфликт интересов выражен в подготовке Бубновой О.В. проекта распоряжения о предоставлении ФИО1 отпуска, в невыполнении указаний в части исключения из распоряжения сведений об авансировании оплаты, в то время как изготовление проекта нельзя отнести к элементам управленческих действий и решений, поскольку такое распоряжение утверждается Мэром города, а ссылка в решении на то, что Бубнова О.В. не подготовила изменения в проект опровергается, как обоснованно указано в жалобе, материалами дела и относится к вопросам служебной дисциплины, которая не имеет отношение к антикоррупционному законодательству.

Указанные обстоятельства подтверждаются содержанием письма Управляющей делами администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» ФИО7 от ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно пункту 8 Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных сведений, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, утв. постановление администрации от ДД.ММ.ГГГГ № специалист по кадрам, ответственный за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений представляет представителю нанимателя согласованный с Управляющей делами администрации МО ГО Ногликский доклад о результатах проверки в течение 10 дней после ознакомления гражданина, муниципального служащего о результатах проверки.

Целью такого согласования является осуществление дополнительного контроля за законностью и обоснованностью выводов, сделанных по результатам проведения проверки, минимизация рисков принятия незаконного решения представителем нанимателя по результатам рассмотрения доклада.

Исходя из указанного Положения доклад поступает представителю нанимателя после того, как он будет согласован с Управляющей делами администрации МО ГО «Ногликский», в то время как в таком согласовании отказано.

Основанием для отказа в согласовании доклада (письмо Управляющий делами администрации муниципального образования «Городской округ Ногликский» ФИО7 от ДД.ММ.ГГГГ) явилось отсутствие повода для инициирования проверки, поскольку в ходе прокурорской проверки на основании обращения Мэра не установлено фактов нарушения Бубновой О.В. требований законодательства в сфере противодействия коррупции. В представлении прокурора говорится о непринятии самим Мэром мер направленных на урегулирование возможного конфликта интересов между Бубновой О.В. и ее <данные изъяты> на которое он указал в своем обращении. Рассмотрев представленные документы Управляющий делами пришла к выводу, что проверка в отношении Бубновой О.В. проведена в отсутствие законных оснований. Основным существенным недостатком Доклада является абстрактность утверждений о возможности конфликта интересов, в связи с тем, что в ходе проверки не установлено фактическое наличие у Бубновой О.В. полномочий для реализации личной заинтересованности, в т.ч. наличии права и возможности принимать соответствующие управленческие решения.

Вопрос близкого родства или свойства муниципальных служащих также отражен в Обзоре практики по рассмотрению в 2012 - 2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 30 июля 2014 года, из которого следует, что факт близкого родства или свойства муниципальных служащих сам по себе не является основанием для прекращения служебных отношений.

В основе конфликта интересов на муниципальной службе лежит заинтересованность материального свойства, т.е. получение или реальная возможность получения служащим (или членами его семьи) в связи с исполнением должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды либо преимуществ с учетом конкретной ситуации.

В этой связи при рассмотрении вопроса о возникновении конфликта интересов необходимо выявлять факты непосредственной подчиненности одного сотрудника над другим приходящимся ему родственником, ненадлежащего исполнения должностных (служебных) обязанностей одним из вышеперечисленных лиц, а также получения (реальной возможности получения) ими доходов, иной материальной выгоды.

Поскольку основанием для выводов о конфликте интересов послужила подготовка проекта распоряжения о предоставлении отпуска, обязанность по подготовке которого входит в должностные обязанности истца суду следовало дать оценку вышла ли Бубнова О.В. при его подготовке за пределы своих полномочий, соответствовал ли подготовленный проект графику отпусков либо иному согласованному ФИО1 периоду предоставления отпуска, имела ли права ФИО1 на авансирование отпуска, не создавались ли таким проектом приказа какие-либо преимущества и (или) выгоды для ФИО1, проверить доводы Бубновой О.В. о наличии заключения о ранее проведенной проверке, которая пришла к выводу об отсутствии конфликта интересов

Ссылаясь на бездействие Бубновой О.В. по внесению изменений в проект приказа суд оставил без оценки данные в ходе проверки пояснения управляющей делами администрации ФИО7 из которых следует, что Бубнова О.В. согласно данному ей поручению подготовила как проект распоряжения, так переработанный проект с внесением в него изменений. Она лично передала мэру указанные проекты распоряжений. В подтверждение своих пояснений приложила скрины сетевого файла хранилища диска Z. Это же следует и из пояснений Мэра, который сообщил комиссии, что впоследствии нашел измененный проект в личном деле ФИО1

Указанные обстоятельства судом в нарушение положений части 2 статьи 56, статьи 195 и части 4 статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не учтены, не исследованы, не оценены и в мотивировочной части решения не указаны.

В соответствии с ч. 1 ст. 195, ч. 1 ст. 196 ГПК РФ законность и обоснованность решения предусматривает правильное применение норм материального права и оценку доказательств, определение правоотношения сторон и закон подлежащий применению.

При определении закона и иного нормативного правового акта, которым следует руководствоваться при разрешении дела, и установлении правоотношений сторон следует иметь в виду, что они должны определяться исходя из совокупности данных: предмета и основания иска, возражений ответчика относительно иска, исчерпывающих выводов суда в отношении обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения дела.

Постановление суда первой инстанции указанным положениям не отвечает, суд апелляционной инстанции призванный исправить допущенные нарушения их не устранил, формально констатировав обоснованность решения, оставив без оценки доводы апелляционной жалобы, которые аналогичны, изложенным в настоящей кассационной жалобе.

При указанных обстоятельствах постановления судов подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, где следует учесть изложенное, дать оценку значимым для дела обстоятельствам и принять решение в соответствии с требованиями закона.

Судебная коллегия по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

    о п р е д е л и л а:

    решение Ногликского районного суда Сахалинской области от 26 марта 2024 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 4 июня 2024 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

    Председательствующий

    Судьи

    Мотивированное кассационное определение изготовлено 08 ноября 2024 года.