Решение по делу № 2а-3232/2021 от 13.05.2021

Дело № 2а-3232/2021                             15 июня 2021 года

УИД 29RS0023-01-2021-001342-29

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Северодвинский городской суд Архангельской области в составе

председательствующего судьи Поповой Д. В.,

при секретаре Поливаной Д. И.,

с участием прокурора Дурнопьяна К. Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Северодвинского городского суда административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного представителя общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области Попова Олега Геннадьевича о признании незаконными решения Городского Совета депутатов МО «Северодвинск» от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 от 27.04.2021 № 9/40 об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск»,

установил:

уполномоченный представитель общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области Попов О. Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения Городского Совета депутатов МО «Северодвинск» от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 от 27.04.2021 № 9/40 об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск».

Требования мотивировал тем, что оспариваемые решение и постановление являются незаконными, ограничивающими права членов инициативной группы на участие в референдуме, а также противоречащие статье 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ) и статье 4 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области». Полагает, что вопросы градостроительного планирования не исключены из числа вопросов местного значения, решение которых может быть вынесено на местный референдум.

Предложенный вопрос инициативной группой, по его мнению, является вопросом местного значения и относится к ведению органов местного самоуправления. Факт временного перераспределения градостроительного планирования путём закрепления компетенции по их решению за органами государственной власти Архангельской области не влияет на право граждан непосредственно решать данные вопросы на местном референдуме.

Административный истец Попов О. Г., его представители Суспицын М. С., Пропер Д. А., надлежаще извещённые, в суд не явились.

Участвующий ранее в судебном заседании представитель Попова О. Г. - Пропер Д. А., действующий на основании доверенности, имеющий высшее юридическое образование (л. д. 143, 144), в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал по основаниям, указанным в административном исковом заявлении. Дополнительно представил ответ заместителя прокурора Архангельской области Акулича С. П. от 18.05.2021 № 7-17-2021, на ходатайство инициативной группы о необходимости проведения референдума по поставленным в обращении от 07.04.2021 вопросам, разъяснивший, что вопрос о закреплении ряда полномочий в сфере градостроительной деятельности за органами местного самоуправления не может быть вынесен на областной референдум, поскольку он не соответствует федеральному и областному законодательству о референдуме, а также о несоответствии федеральному и областному законодательству о референдуме вопроса о переводе земель из одной категории в другую и невозможности вынесения данного вопроса на областной референдум.

Председатель городского Совета депутатов МО «Северодвинск» Старожилов М. А. в судебное заседание не явился, извещен о времени и месте рассмотрения дела (л. д. 151), направил своего представителя. Ранее предоставил письменный отзыв о несогласии с заявленными административными требованиями (л. д. 127-131).

Городской Совет депутатов МО «Северодвинск», извещён надлежащим образом, направил своего представителя.

Представитель административных ответчиков: городского Совета депутатов МО «Северодвинск», председателя городского Совета депутатов МО «Северодвинск» Старожилова М. А. - Саладина Г. Н., действующая на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование (л. д. 135, 136) с доводами административного искового заявления не согласилась, просила в их удовлетворении отказать по доводам, изложенным в возражениях председателя городского Совета депутатов МО «Северодвинск» Старожилова М. А. (л. д. 127-131). Дополнительно указала, что это уже пятое подобное обращение инициативной группы.

Представитель Администрации Северодвинска Комотесова А. В., действующая на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование (л. д. 134, оборот, 142), в судебном заседании с заявленными административными исковые требованиями не согласилась, просила в удовлетворении административного иска отказать в полном объёме по основаниям изложенным в письменном отзыве (л. д.132-133).

Председатель Северодвинской городской избирательной комиссии № 2 Касаковская Е. Г., надлежаще извещённая, в суд не явилась. Участвуя ранее в судебном заседании на основании доверенности (л. д. 65), просила в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать по основаниям, изложенным в отзыве (л. д. 110-111).

Представитель избирательной комиссии Архангельской области Прилуцкая Н. Н., надлежаще извещённая в суд не явилась. Участвуя ранее в судебном заседании на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование, просила в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать по основаниям, указанным в письменном отзыве.

Заинтересованные лица: Правительство Архангельской области, Министерство строительства и архитектуры Архангельской области, извещенные надлежащим образом, в суд своих представителей не направили.

Представитель Правительства Архангельской области Андреечев И. С. в представленном отзыве просил в удовлетворении заявленных административных исковых требованиях отказать, рассмотреть дело в отсутствие представителя Правительства Архангельской области.

Представитель Министерства строительства и архитектуры Архангельской области Усенко Ю. А. ранее представила письменный отзыв, в котором просил отказать в удовлетворении административного иска по изложенным в нём основаниям (л. д. 88-89).

Согласно части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд рассмотрел дело при имеющейся явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего заявленные административные требования не подлежащими удовлетворению, изучив материалы административного дела, оценив представленные сторонами доказательства, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, определяются Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ).

В силу статьи 36 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума (пункт 1).

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2).

Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5).

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (пункт 6).

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

Как следует из материалов административного дела и установлено в ходе судебного заседания, 17.03.2021 в Северодвинскую городскую территориальную избирательную комиссию № 2, на которую постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 28.03.2019 № 116/703-6 возложены полномочия избирательной комиссии МО «Северодвинск», поступило ходатайство о регистрации инициативной группы граждан в количестве 20 человек от 09.03.2021 по проведению местного референдума по вопросу: «Считаете ли вы необходимым провести в установленном законодательством порядке процедуру внесения в действующие правила землепользования и застройки, а также генеральный план Городского округа Архангельской области «Северодвинск» изменений, предусматривающих отнесение земельного участка с кадастровым номером 29:28:103099:68, расположенного между Центральным универмагом и Драматическим театром к рекреационной функциональной зоне?» (л. д. 29-39).

В установленные законом сроки на заседании Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 рассмотрено представленное инициативной группой граждан ходатайство совместно с приложенными к нему документами, по результатам рассмотрения установлено, что представленные документы соответствуют требованиям Федерального закона от 12.06.2020 № 67-ФЗ и Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области».

С учётом изложенного, на основании пункта 5 статьи 36 Федерального закона от 12.06.2020 № 67-ФЗ, пункта 5 статьи 7 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» Северодвинской городской территориальной избирательной комиссией № 2 31.03.2021 издано постановление № 8/33 «О рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск» от 09.03.2021», согласно которому ходатайство о регистрации и приложенные к нему документы направлены в Городской Совет депутатов МО «Северодвинск».

05.04.2021 указанное постановление Северодвинской городской территориальной избирательной комиссией № 2 с приложенными материалами переданы в Городской Совет депутатов МО «Северодвинск».

Согласно статье 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ на местный референдум могут быть вынесены только вопросы, местного значения (пункт 3); вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

В силу статьи 4 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

22.04.2021 ходатайство инициативной группы граждан было рассмотрено на сессии Городского Совета депутатов МО «Северодвинск», по результатам рассмотрения которого принято постановление от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», согласно которому вопрос, предлагаемый для вынесения на местный референдум: «Считаете ли вы необходимым провести в установленном законодательством порядке процедуру внесения в действующие правила землепользования и застройки, а также генеральный план Городского округа Архангельской области «Северодвинск» изменений, предусматривающих отнесение земельного участка с кадастровым номером 29:28:103099:68, расположенного между Центральным универмагом и Драматическим театром к рекреационной функциональной зоне?» был признан не соответствующим требованиям статьи 4 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области».

Суд соглашается с правильностью вывода, изложенного в вышеуказанном постановлении от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области» в силу следующего.

Согласно статье 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ на местный референдум могут быть вынесены только вопросы, местного значения (пункт 3); вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству субъекта Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

В силу статьи 4 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Статьёй 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены вопросы местного значения городского округа.

В соответствии со статьёй 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны в составе карт градостроительного зонирования входят в правила землепользования и застройки.

Судом установлено, что из текстуального содержания предлагаемого инициативной группой граждан вопроса для проведения местного референдума следует, что в нём ведётся речь о внесении соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки МО «Северодвинск» (I раздел - город Северодвинск), утверждённые решение Совета депутатов Северодвинска от 31.10.2007 № 147.

В соответствии с подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение правил землепользования и застройки городского округа (в том числе внесение в них изменений) относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно подпункту 1.25 статьи 9 Устава городского округа Архангельской области «Северодвинск», принятого на местном референдуме 16.06.1996, в перечень вопросов местного значения городского округа Архангельской области «Северодвинск» входит утверждение генеральных планов Северодвинска, правил землепользования и застройки.

Вместе с тем, в связи с перераспределением полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с главой VII.6 областного закона от 23.09.2004 № 259-внеоч.-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» (вступившей в силу с 01.01.2019), полномочия по внесению изменений в правила землепользования и застройки МО «Северодвинск» в части изменения целевого назначения (категории) земельных участков отнесены к компетенции Министерства строительства и архитектуры Архангельской области.

С учётом вышеизложенного, суд соглашается с доводами представителя Саладиной Г. Н. в суде о том, что несмотря на отнесение вопроса утверждения правил землепользования и застройки к вопросам местного значения городского округа Архангельской области «Северодвинск», данный вопрос, вопреки изложенным в административном иске утверждениям об обратном, не находится в ведении органов местного самоуправления Северодвинска.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 7.6.1 Закона Архангельской области от 23.09.2004 № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности отнесены полномочия органов местного самоуправления городских округов Архангельской области по внесению изменений в правила землепользования и застройки городских округов.

Таким образом, решением Совета депутатов Северодвинска от 20.02.2020 № 224 «О внесении изменений в Устав Северодвинска» полномочия органов местного самоуправления Северодвинска в части полномочий, осуществляемых органами государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности в соответствии с областным законом от 23.09.2004 № 259-внеоч.-03 «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления», приостановлены на период осуществления органами государственной власти Архангельской области отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.

При таких обстоятельствах, полномочиями по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Северодвинск», в том числе в части внесения изменения целевого назначения (категории) земельных участков отнесены к компетенции органов государственной власти Архангельской области, а не органов местного самоуправления городского округа Архангельской области «Северодвинск».

Указанное свидетельствует о том, что вопросы, связанные с внесением изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Северодвинск» не находятся в ведении органов местного самоуправления Северодвинска.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно и (или) органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) по вопросам местного значения, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

При этом статья 45 Федерального закона № 131-ФЗ в целях реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, возлагает обязанность принимать соответствующие решения только исключительно на органы местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие данного решения.

Системный анализ вышеприведенных положений закона опровергает изложенные в административном иске утверждение о том, что решение, принятое на местном референдуме подлежит исполнению органами государственности власти Архангельской области.

Кроме того, суд также соглашается с доводами представителя административных ответчиков Саладиной Г. Н. о множественности толкования вопроса референдума, содержащего, по сути, два вопроса, на который невозможно дать однозначный ответ.: 1) считаете ли вы необходимым провести процедуру внесения изменений в действующие правила землепользования и застройки городского округа Архангельской области «Северодвинск», предусматривающих отнесение земельного участка с кадастровым номером 29:28:103099:68, расположенного между Центральным универмагом и Драматическим театром, к рекреационной функциональной зоне; считаете ли вы необходимым провести процедуру внесения изменений в действующий генеральный план городского округа Архангельской области «Северодвинск», предусматривающих отнесение земельного участка с кадастровым номером 29:28:103099:68, расположенного между Центральным универмагом и Драматическим театром, к рекреационной функциональной зоне.

В отношении признания незаконным постановления Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 от 11.03.2021 № 7/29 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Совет депутатов Северодвинска сообщает, что Северодвинская территориальная избирательная комиссия № 2 принимала решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума в соответствии со статей 7 областного закона № 240-31-03 на основании решения Совета депутатов Северодвинска от 18.02.2021 № 322. То есть постановление Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2 является следствием рассмотрения Советом депутатов Северодвинска вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о законности решения Городского Совета депутатов МО «Северодвинск» от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области», поскольку предложенный на местный референдум вопрос не соответствует требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ и статье 4 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области», так как решение указанного вопроса не относится к полномочиям органа местного самоуправления и допускает неопределенность правовых последствий принятого на местном референдуме решения.

При этом не могут служить основанием для удовлетворения административного иска ссылки представителя административного истца на ответ заместителя прокурора Архангельской области Акулича С. П. от 18.05.2021 № 7-17-2021, поскольку данный ответ на вопрос, отличный от рассматриваемого в настоящем административном деле. При этом судья также учитывает пояснения представителя административных ответчиков Саладиной Г. Н. о том, что инициативной группой было подано пять обращений в Городской Совет депутатов МО «Северодвинск» по вопросу проведения местного референдума с различной формулировкой вопроса.

В соответствии с пунктом 9 статьи 7 Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям статьи 4 настоящего закона, избирательная комиссия муниципального образования отказывает инициативной группе в регистрации.

27.04.2021 на заседании Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 принято постановление № 9/40 об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск».

Принятие указанного постановления явилось следствием законного и обоснованного решения Городского Совета депутатов МО «Северодвинск» от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Закона Архангельской области от 30.06.2004 № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области», оснований для признания оспариваемого постановления Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 от 27.04.2021 № 9/40 незаконным также не имеется.

Изложенные в административном исковом заявлении доводы основаны на неверном толковании положений закона, регулирующих рассматриваемые правоотношения, в связи с чем во внимание не принимаются.

Руководствуясь статьёй 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления уполномоченного представителя общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области Попова Олега Геннадьевича о признании незаконными решения Городского Совета депутатов МО «Северодвинск» от 22.04.2021 № 345 «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Северодвинской городской территориальной избирательной комиссии № 2 от 27.04.2021 № 9/40 об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск», отказать.

Решение может быть обжаловано в Архангельском областном суде через Северодвинский городской суд Архангельской области в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий                     Д. В. Попова

Мотивированное решение изготовлено 29.06.2021.