Решение по делу № 66а-4433/2020 от 20.08.2020

Дело № 66а-4433/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                                   22 октября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С.,

судей Корпачевой Е.С., Кудряшова В.К.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело                                    № 3а-1/2020 по административным исковым заявлениям индивидуальных предпринимателей Воробьева В.А., Мирзикашвили Ш.Д., Парфенова Е.Г.,    Сивкова Д.В., Степанова С.В., Васильева Д.А., общества с ограниченной ответственностью «ИНТЕРШИНА», общества с ограниченной ответственностью «Автотранс», общества с ограниченной ответственностью «Ориент-Авто», общества с ограниченной ответственностью «ТверьАвтоТранс», общества с ограниченной ответственностью «Родные просторы» об оспаривании в части постановления Правительства Тверской области от 30 июля 2019 года № 298-пп «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области, муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования Тверской области «Калининский район»

по апелляционным жалобам индивидуального предпринимателя Воробьева В.А., общества с ограниченной ответственностью «Автотранс», общества с ограниченной ответственностью «Ориент-Авто», общества с ограниченной ответственностью «ТверьАвтоТранс», общества с ограниченной ответственностью «Родные просторы» на решение Тверского областного суда от 9 июня 2020 года, которым административные исковые заявления оставлены без удовлетворения.

    Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Корпачевой Е.С., объяснения относительно доводов апелляционных жалоб представителя общества с ограниченной ответственностью «Автотранс», общества с ограниченной ответственностью «ТверьАвтоТранс» по доверенностям                      Густова В.Ф., представителя общества с ограниченной ответственностью «Родные просторы» адвоката Кулик Т.М., возражения по доводам апелляционных жалоб представителя Губернатора Тверской области по доверенности Цветковой М.А., Правительства Тверской области по доверенности Мельничука А.А., Министерства транспорта Тверской области по доверенности Новожиловой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Тверской области от 30 июля 2019 года                    № 298-пп (далее также – Постановление № 298-пп), утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Тверской области, муниципальным маршрутам регулярных перевозок городского округа город Тверь, муниципальным маршрутам регулярных перевозок муниципального образования Тверской области «Калининский район» (далее также – Документ планирования).

Постановление № 298-пп размещено на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 31 июля 2019 года, а также опубликовано в газете «Тверские ведомости» № 32 от 7-13 августа 2019 года.

Документом планирования, его разделом 1 «Муниципальные маршруты регулярных перевозок городского округа город Тверь, муниципального образования Тверской области «Калининский район» и разделом 2 «Межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в Тверской области», в отношении ряда маршрутов предусмотрены мероприятия по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом путем изменения в первом квартале 2020 года вида регулярных перевозок с регулярных перевозок посредством нерегулируемых тарифов на регулярные перевозки по регулируемым тарифам и заключение государственных контрактов для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам в четвертом квартале 2019 года.

6 сентября 2019 года общество с ограниченной ответственностью «ИНТЕРШИНА» (далее также – ООО «ИНТЕРШИНА», ООО) обратилось в Тверской областной суд с административным иском о признании недействующими                                   пунктов 18, 22, 27, 30, 31 раздела 1 Документа планирования, предусматривающих проведение указанных мероприятий в отношении маршрутов: № 35 «Южный – Сахарово» (пункт 18), № 2 «Южный - Мигалово» (пункт 22), № 10 «улица 3-я Интернациональная - Химинститут» (пункт 27), № 19 «Сахарово - завод Центросвар» (пункт 30), № 24 «Торговый центр «Метро» - улица 1-я за линией» (пункт 31).

Требования мотивировало тем, что изменение вида регулярных перевозок с регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на регулярные перевозки по регулируемым тарифам является изменением маршрута регулярных перевозок, которое оспариваемым постановлением предполагается осуществить до окончания срока действия (июль 2021 года) выданных юридическому лицу свидетельств об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок №№ 35, 2, 10, 19, 24, что, по мнению административного истца, противоречит    части 3 статьи 12 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 220-ФЗ, Федеральный закон о перевозках).

Кроме того, указало, что при подготовке оспариваемого нормативного правового акта допущены нарушения пунктов 13.1, 14, 18 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Тверской области и экспертизы нормативных правовых актов Тверской области, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 19 августа 2014 года № 410-пп, поскольку при наличии отрицательных отзывов участников публичных консультаций по проекту данного постановления не было проведено согласительное совещание его разработчиком, причины отказа от поступивших предложений при доработке проекта нормативного акта не указаны, доработанный проект на информационном портале не размещен, сводный отчет не соответствует требованиям раздела IV Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 159.

1 октября 2019 года в Тверской областной суд с административным исковым заявлением о признании Постановления № 298-пп не действующим полностью по приведенным выше основаниям обратились следующие административные истцы, в отношении которых предусмотрено изменение вида регулярных перевозок, осуществляемым по муниципальным и межмуниципальным маршрутам:

- общество с ограниченной ответственностью «Тверьавтотранс» (далее также – ООО «Тверьавтотранс» (маршрут № 177 «Лебедево-Тверь-Дачи», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 10 ноября 2023 года, пункт 42 раздела 2 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Воробьев В.А. (маршрут № 55 «Южный – площадь Конституции», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 12 июля 2021 года, пункт 20 раздела 1 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Парфенов Е.Г. (маршрут № 6 «Юность (Молодежный жилой комплекс) - Мамулино», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 7 июля 2022 года, пункт 24 раздела 1 Документа планирования),

- общество с ограниченной ответственностью «Ориент-Авто» (далее также - ООО «Ориент-Авто») (маршруты: № 204 «поселок Мамулино - поселок Заволжский», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 4 августа 2021 года, № 228 «поселок Аввакумово – микрорайон «Южный», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 7 августа 2021 года, № 9 «Юность – Мигалово», срок действия свидетельства - до 24 июля 2021 года, пункт 26 раздела 1 и пункты 44, 53 раздела 2 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Мирзикашвили Ш.Д. (маршрут № 51 «Торговый центр «Метро» - Литвинки», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 20 августа 2020 года, пункт 32 раздела 1 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Степанов С.В. (маршрут № 106 «Эммаусс (школа-интернат) - Тверь - Эммаусс (школа-интернат)», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 1 августа 2021 года, пункт 5 раздела 2 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Сивков Д.В. – (маршрут № 233 «поселок Химинститута - деревня Николо-Малица», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 3 августа 2021 года, пункт 54 раздела 2 Документа планирования),

- общества с ограниченной ответственностью «Автотранс» (далее также - ООО «Автотранс») (маршрут № 223 «Боровлево-1 - Южный - Черногубово», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 3 апреля 2024 года,             пункт 50 Документа планирования),

- индивидуальный предприниматель Васильев Д.А. - (маршрут № 211 «поселок Мигалово – поселок 1-е Мая - Отрадное», срок действия свидетельства об осуществлении перевозок - до 7 августа 2021 года, пункт 48 раздела 2 Документа планирования).

Также указали, что отличие содержания утвержденного нормативного правового акта от проекта, обсуждавшегося в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия, свидетельствует о том, что оспариваемое постановление данную процедуру не проходило, так же как и антикоррупционную экспертизу, что свидетельствует о нарушении порядка его принятия.

20 января 2020 года с административным иском о признании недействующим пункта 49 раздела 2 того же Документа планирования, предусматривающего изменение вида регулярных перевозок в отношении межмуниципального маршрута регулярных перевозок № 222 («деревня Никулино -                                                  улица Артюхиной, 17»), в Тверской областной суд обратилось общество с ограниченной ответственностью «Родные просторы» (далее также – ООО «Родные просторы», ООО), являвшееся перевозчиком по данному маршруту, имеющее свидетельство об осуществлении перевозок сроком действия до 6 мая 2024 года.

В обоснование заявленных требований, как и другие административные истцы, сослалось на нарушение при принятии решения об изменении маршрута регулярных перевозок части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, а также указало, что в части муниципальных маршрутов оспариваемое постановление принято с нарушением компетенции органов местного самоуправления                         города Твери и Калининского района Тверской области и превышением полномочий Правительства Тверской области, поскольку Закон Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории города Твери и Тверской области», предусматривающий перераспределение полномочий в данной сфере между органами местного самоуправления и органами государственной власти Тверской области должен вступить в силу только                                   1 января 2020 года.

Также ООО «Родные просторы »указало, что оспариваемые положения противоречат статьям 15, 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку направлены на исключение действующих перевозчиков из числа хозяйствующих субъектов на рынке соответствующих услуг, нарушают стабильность экономических отношений.

Отсутствие конкретной даты, с которой изменится вид регулярных перевозок, по мнению административного истца, создает неопределенность для участников данного рынка, вызывает неоднозначное толкование и является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Определениями суда от 9 октября 2019 года и 1 июня 2020 года указанные административные дела объединены в одно производство.

Решением Тверского областного суда от 9 июня 2020 года в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционных жалобах индивидуальный предприниматель                        Воробьев В.А., ООО «Автотранс», ООО «Ориент-Авто», ООО «ТверьАвтоТранс», ООО «Родные просторы» ставят вопрос об отмене состоявшегося судебного решения и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных исковых требований, указывая на то, что судом неверно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, а также неправильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие правоотношения, в частности, статьи 12 и 18 Федерального закона № 220-ФЗ.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвовавшим в деле прокурором, Правительством Тверской области представлены возражения об их необоснованности и законности постановленного судебного акта.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились – административные истцы ООО «ИНТЕРШИНА», ООО «Ориент-Авто», Мирзикашвили Ш.Д., Степанов С.В., Воробев В.А., Васильев Д.А., Парфенов Е.Г., Сивков Д.В. и их представители, представитель Министерства экономического развития Тверской области, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и надлежащим образом. Ходатайств об отложении разбирательства дела не поступало.

На основании части 5 статьи 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражения на них, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

На федеральном уровне отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом                      № 220-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, поименованного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ).

Федеральный законодатель предусмотрел, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными выше, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а не урегулированные ни федеральным, ни региональным законодательством - муниципальными нормативными правовыми актами (части 2 и 3 этой же статьи).

Таким образом, суд первой инстанции при рассмотрении административного дела, руководствуясь положениями пункта 6 части 1 статьи 15, пункта 7 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 12 части 2, части 6.1 статьи 26.3, пунктом 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктом 27 части 1 статьи 3 и части 4 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ, пунктами 6, 7 части 1 статьи 2, части 1 статьи 3, части 2 статьи 7 Закона Тверской области от 23 июля 2019 года № 45-ЗО «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории города Твери и Тверской области» в редакции от 25 октября 2019 года, Закона Тверской области от 26 марта 2014 года № 17-ЗО «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов в Тверской области», постановления Правительства Тверской области от                                      19 августа 2014 года № 410-пп «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Тверской области и экспертизы нормативных правовых актов Тверской области», статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 год № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пункта 3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Тверской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку, процедуре принятия и введения его в действие.

Позиция суда основана на верном применении норм материального права, регулирующих отношения в названной сфере, выводы подтверждаются материалами дела.

Федеральный закон № 220-ФЗ предусматривает два вида регулярных перевозок: по регулируемым тарифам, то есть регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке, и по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункт 16-18 части 1 статьи 3).

Право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному и межмуниципальному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (часть 2 статьи 17).

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляются на основании заключенного уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственного или муниципального контракта и выданной на срок его действия карты маршрута регулярных перевозок (части 2 и 8 статьи 14).

В соответствии с частью 1 статьи 18 названного Федерального закона изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному и межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Часть 2 этой же статьи устанавливает обязанность уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления, установивших муниципальный маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу.

Выполнение данной обязанности направлено на обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в развитии регулярных перевозок и эффективном решении вопросов надлежащего транспортного обслуживания населения органами государственной власти и местного самоуправления относящихся к их компетенции, в том числе посредством государственного регулирования тарифов на перевозки и предоставления всех утвержденных льгот, и частных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Согласно пункту 6 части 1, части 6 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ вступление в силу предусмотренного статьей 18 названного Федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам является основанием для прекращения уполномоченными органами действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок.

На основании части 2 статьи 29 приведенного Федерального закона с момента наступления обстоятельств, предусмотренных пунктом 6 части 1, действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок прекращается, а действие карт маршрута регулярных перевозок прекращается со дня прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по данному маршруту (часть 6 той же статьи).

Таким образом, в силу прямого указания закона принятие уполномоченным органом решения об изменении вида регулярных перевозок в рамках реализации полномочий по решению вопросов в сфере организации транспортного обслуживания населения на соответствующей территории предполагает последующее принятие решения о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок вне зависимости от срока его действия.

Как следует из материалов дела, административные истцы являются перевозчиками, осуществляющими регулярные пассажирские перевозки по нерегулируемым тарифам по муниципальным и межмуниципальным маршрутам городского округа город Тверь, муниципального образования Тверской области «Калининский район», Тверской области на основании свидетельств об осуществлении перевозок с различным сроком действия.

5 августа 2019 года Министерством транспорта Тверской области в адрес административных истцов направлены уведомления об изменении на основании Документа планирования вида регулярных перевозок в первом квартале 2020 года, но не ранее 3 февраля 2020 года, с регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на регулярные перевозки по регулируемым тарифам.

Свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и карты маршрута регулярных перевозок административных истцов после 3 февраля 2020 года прекратили свое действие.

При таком положении, принимая во внимание отсутствие доказательств изменения оспариваемым Документом планирования помимо вида перевозок, маршрутов перевозок, суд первой инстанции пришел к верному выводу о соответствии Документа планирования в оспариваемой части требованиям законодательства, и об отсутствии противоречий со статьей 18 Федерального закона № 220-ФЗ, обоснованно признав несостоятельным утверждение административных истцов о необходимости применения части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом маршруты регулярных пассажирских перевозок не изменялись.

Таким образом, обжалуемое решение Тверского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции о необходимости применения к спорным правоотношениям части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, со ссылкой на то, что Документом планирования изменен не только вид регулярных перевозок, но и маршруты перевозок.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, в обжалуемом решении приведены и в системе проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тверского областного суда от 9 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Воробьева В.А., общества с ограниченной ответственностью «Автотранс», общества с ограниченной ответственностью «Ориент-Авто», общества с ограниченной ответственностью «ТверьАвтоТранс», общества с ограниченной ответственностью «Родные просторы» - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

        Председательствующий         подпись

Судьи                       подписи

Копия верна

Судья