Решение по делу № 66а-30/2022 (66а-3782/2021;) от 30.11.2021

Судья Дорохина Т.С.                                      Дело № 66а-30/2022 (66а-3782/2021)

                                 (номер дела в суде первой инстанции 3а-1159/2021)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    г. Нижний Новгород     12 января 2022 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего	Кузьмичева В.А.,
Судей	Рогожиной Е.В., Савинова К.А.,
при секретаре	Чайко А.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Токалина А.В. о признании недействующим указа Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. № 112-ук «О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» на решение Оренбургского областного суда от 10 августа 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации <данные изъяты> судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

Токалин А.В. обратился в Оренбургский областной суд с административным иском к Губернатору Оренбургской области, председателю Ленинского районного суда г. Оренбурга <данные изъяты>., председателю Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области <данные изъяты> в котором просит признать недействующим указ Губернатора Оренбургской области № 112-ук от 17 марта 2020 г. «О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), признать недействующими приказ председателя Ленинского районного суда г. Оренбурга № 150-ЛС от 18 декабря 2017 г. в части пункта 4.3 Правил пребывания посетителей в зданиях Ленинского районного суда г. Оренбурга, приказ председателя Ленинского районного суда г. Оренбурга № 36-О от 16 апреля 2020 г., приказ председателя Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области № 41-ОД от 28 февраля 2018 г. в части пункта 2.7 Правил пребывания посетителей в помещениях судебных участков мировых судей г. Оренбурга и Оренбургского района Оренбургской области, приказ председателя Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области № 75-ОД от 12 мая 2020 г.

Определением Оренбургского областного суда от 15 июля 2021 г. административное исковое заявление Токалина А.В. к Губернатору Оренбургской области, председателю Ленинского районного суда                         г. Оренбурга <данные изъяты> председателю Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области <данные изъяты> в части требований о признании недействующими приказа председателя Ленинского районного суда г. Оренбурга № 150-ЛС от 18 декабря 2017 г. в части пункта 4.3 Правил пребывания посетителей в зданиях Ленинского районного суда г. Оренбурга, приказа председателя Ленинского районного суда г. Оренбурга № 36-О от 16 апреля 2020 г., приказа председателя Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области № 41-ОД от 28 февраля 2018 г. в части пункта 2.7 Правил пребывания посетителей в помещениях судебных участков мировых судей г. Оренбурга и Оренбургского района Оренбургской области, приказа председателя Комитета по обеспечению деятельности мировых судей Оренбургской области № 75-ОД от 12 мая 2020 г., возвращено административному истцу.

Определением Оренбургского областного суда от 15 июля 2021 г. административное исковое заявление Токалина А.В. о признании недействующим указа Губернатора Оренбургской области от                17 марта 2020 г. № 112-ук «О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции 2019-nCoV)» принято к производству Оренбургского областного суда для рассмотрения по существу.

В обоснование требований административного иска Токалин А.В. указал, что оспариваемый указ Губернатора Оренбургской области ограничивает конституционные права граждан, что допустимо только соответствующими федеральными или федеральными конституционными законами, но не нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, т.е. ограничения введены губернатором с превышением предоставленных ему полномочий. Действия Губернатора Оренбургской области по изданию оспариваемого указа, в том числе по введению режима повышенной готовности и установлению правил поведения, не соответствуют его компетенции – полномочиям, возложенным на него законодательством РФ, и противоречат Конституции РФ, Федеральному закону №68-ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральному закону №184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Уставу Оренбургской области (Основному Закону Оренбургской области №724/213-ОЗ от 20 ноября 2000 г.) и Закону Оренбургской области №2357/433-III-ОЗ от 4 июля 2005 г. «О защите населения и территорий Оренбургской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Размещенный на официальном сайте указ не содержит подписи Губернатора Оренбургской области, вместо нее стоит печать аппарата губернатора и Правительства Оренбургской области. Опубликование неподписанного документа является нарушением процедуры его принятия в части подписания, что влечет невозможность его применения и отсутствие юридической силы.

Решением Оренбургского областного суда от 10 августа 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Токалина А.В. поставлен вопрос об отмене решения Оренбургского областного суда от 10 августа 2021 года. В обосновании жалобы указано, что судом первой инстанции не было учтено, что Губернатор Оренбургской области не вправе был принимать Указ о мерах по противодействию распространения в Оренбургской области новой короновирусной инфекции. Данный Указ принят с нарушением требований законодательства.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокурором Оренбургской области, Управлением судебного департамента при Верховном суде РФ, аппаратом Губернатора и Правительства Оренбургской области представлены возражения, в которых просили решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации <данные изъяты> полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административного иска суд первой инстанции пришел к выводу, что указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта N 158-ук 31 марта 2020 года (с учетом изменений внесенных Указами Губернатора Оренбургской области от 23 марта 2020 г. № 132-ук, от 27 марта 2020 г. № 152-ук, от 27 марта 2020 № 155-ук, от 31 марта 2020 г. № 158-ук, от 4 апреля 2020 г. № 159-ук, от 9 апреля 2020 г. N 169-ук, от 11 апреля 2020 г. № 169-ук, от 14 апреля 2020 г. № 175-ук, от 18 апреля 2020 г. № 183-ук, от 23 апреля 2020 г. № 191-ук и от 30 апреля 2020 г. № 203-ук, от 10 мая 2020 № 209-ук, от 17 мая 2020 № 224-ук, от 19 мая 2020 № 231-ук, от 30 мая 2020 № 246-ук, от 06 июня 2020 № 258-ук, от 12 июня 2020 № 264-ук, от 19 июня 2020 № 288-ук, от 26 июня 2020 № 301-ук, от 04 июля 2020 № 313-ук, от 17 июля 2020 № 338-ук, от 31 июля 2020 № 365-ук, от 07 августа 2020 № 382-ук, от 14 августа 2020 № 394-ук, от 24 августа 2020 № 398-ук, от 31 августа 2020 № 413-ук, от 10 сентября 2020 № 439-ук, от 28 сентября 2020 № 456-ук, от 12 октября 2020 № 479-ук, от 19 октября 2020 № 505-ук, от 26 октября 2020 № 517-ук, от 09 ноября 2020 № 546-ук, от 23 ноября 2020 № 570-ук, от 07 декабря 2020 № 597-ук, от 16 декабря 2020 № 614-ук, от 29 декабря 2020 № 688-ук, от 11 января 2021 № 1-ук, от 25 января 2021 № 20-ук, от 08 февраля 2021 № 52-ук, от 22 февраля 2021 № 89-ук, от 05 марта 2021 № 100-ук, от 22 марта 2021 № 128-ук, от 05 апреля 2021 № 148-ук, от 19 апреля 2021 № 188-ук, от 30 апреля 2021 № 207-ук, от 17 мая 2021 № 228-ук, от 25 мая 2021 №248-ук, от 08 июня 2021 № 278-ук, от 30 июня 2021 № 323-ук, от 07 июля 2021 № 332-ук, от 13 июля 2021 № 355-ук, от 20 июля 2021 № 373-ук, от 03 августа 2021 № 388-ук), принят уполномоченным органом, соответствует форме нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором Оренбургской области, опубликован в установленном порядке.

Данные выводы суда первой инстанции являются правильными, они сделаны при верном применении судом норм материального права, которые регулируют спорные правоотношения, суд правильно определил фактические обстоятельства дела, которые подтверждены относимыми и допустимыми доказательствами, которым суд дал правильную оценку. Доводы апелляционной жалобы административного истца подлежат отклонению по следующим основаниям.

Материалами дела подтверждается, 17 марта 2020 года принят Указ Губернатора Оренбургской области N 203-ук "О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", в соответствии с пунктом 1 которого, на территории Оренбургской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Оренбургской области территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Указами Губернатора Оренбургской области от 23 марта 2020 г.               № 132-ук, от 27 марта 2020 г. № 152-ук, от 27 марта 2020 № 155-ук, от 31 марта 2020 г. № 158-ук, от 4 апреля 2020 г. № 159-ук, от 9 апреля 2020 г. N 169-ук, от 11 апреля 2020 г. № 169-ук, от 14 апреля 2020 г. № 175-ук, от 18 апреля 2020 г. № 183-ук, от 23 апреля 2020 г. № 191-ук и от 30 апреля 2020 г. № 203-ук, от 10 мая 2020 № 209-ук, от 17 мая 2020 № 224-ук, от 19 мая 2020 № 231-ук, от 30 мая 2020 № 246-ук, от 06 июня 2020 № 258-ук, от 12 июня 2020 № 264-ук, от 19 июня 2020 № 288-ук, от 26 июня 2020 № 301-ук, от 04 июля 2020 № 313-ук, от 17 июля 2020 № 338-ук, от 31 июля 2020 № 365-ук, от 07 августа 2020 № 382-ук, от 14 августа 2020 № 394-ук, от 24 августа 2020 № 398-ук, от 31 августа 2020 № 413-ук, от 10 сентября 2020 № 439-ук, от 28 сентября 2020 № 456-ук, от 12 октября 2020 № 479-ук, от 19 октября 2020 № 505-ук, от 26 октября 2020 № 517-ук, от 09 ноября 2020 № 546-ук, от 23 ноября 2020 № 570-ук, от 07 декабря 2020 № 597-ук, от 16 декабря 2020 № 614-ук, от 29 декабря 2020 № 688-ук, от 11 января 2021 № 1-ук, от 25 января 2021 № 20-ук, от 08 февраля 2021 № 52-ук, от 22 февраля 2021 № 89-ук, от 05 марта 2021 № 100-ук, от 22 марта 2021 № 128-ук, от 05 апреля 2021 № 148-ук, от 19 апреля 2021 № 188-ук, от 30 апреля 2021 № 207-ук, от 17 мая 2021 № 228-ук, от 25 мая 2021 №248-ук, от 08 июня 2021 № 278-ук, от 30 июня 2021 № 323-ук, от 07 июля 2021 № 332-ук, от 13 июля 2021 № 355-ук, от 20 июля 2021 № 373-ук, от 03 августа 2021 № 388-ук, вносились изменения.

Статьей 50 Закона Оренбургской области от 14 марта 2002 года N 455\380-II-03 "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" предусмотрено, что Губернатор Оренбургской области в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение федерального законодательства, Устава (Основного Закона) Оренбургской области и законов Оренбургской области принимает указы и распоряжения.

Частью 1 статьи 50 Устава Оренбургской области, принятого Законом Оренбургской области 20 ноября 2000 года N 724\213-93, предусмотрено, что губернатор области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. При этом, в форме указов принимаются нормативные правовые акты (часть 2 статьи 50 Устава Оренбургской области).

Частью 4 статьи 50 Устава Оренбургской области предусмотрено, что указы Губернатора области нормативного характера вступают в силу одновременно на всей территории области после их официального опубликования.

Частью 1 статьи 51 Закона Оренбургской области от 14 марта 2002 года N 455\380-II-03 "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" предусмотрено, что указы Губернатора Оренбургской области нормативного характера публикуются на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области (www.pravo.orb.ru) в течение десяти дней со дня их подписания.

Давая толкование приведенным нормам законодательства субъекта Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что Губернатор Оренбургской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, которые издаются в форме указов, подлежащих официальному опубликованию в сети интернет на официальном интернет-портале правовой информации и на Портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области.

Судебной коллегией установлено, что указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 года N 112-ук "О мерах по противодействию распространению в Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" опубликован на официальных интернет-порталах правовой информации http://www.pravo.gov.ru, http://www.pravo.orb.ru 1 апреля 2020 года.

Оценивая приведенные доказательства в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований действующего законодательства к процедуре принятия, в форме, соответствующей законодательству, порядку его опубликования и введения в действие.

Согласно пунктам "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Материалами дела подтверждается, что указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 года N 112-ук принят, в том числе в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ), которым регулируются отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения.

На момент принятия оспариваемого административным истцом нормативного правового акта Федеральный закон N 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года действовал в редакции Федерального закона N 159-ФЗ от 3 июля 2019 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и Федеральный закон об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".

В соответствии с абзацем первым статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В абзаце втором статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) дается понятие предупреждения чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В абзаце шестом статьи 1 названного Закона раскрыто понятие режима функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме: повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

Давая толкование приведенным нормам права в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе на региональном уровне, могут действовать в режиме повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации путем проведения комплекса мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, сохранения здоровья людей, снижения размера ущерба окружающей среде и материальных потерь. При этом, абзац первый статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) к чрезвычайной ситуации относил обстановку на определенной территории, которая сложилась в результате иного бедствия, не названного в указанной норме, но которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности.

Исходя из смысла приведенной нормы права (абзаца первого статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) распространение инфекционного заболевания, в частности новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации повлекло и может повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения и ее Генеральный директор сделали заявление по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV).

Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения объявил, что вспышка инфекции 2019-nCoV представляет собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

В соответствии со статьей 1 Международных медико-санитарных правил (2005 г.) для целей Международных медико-санитарных правил чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение означает экстраординарное событие, определяемое настоящими Правилами, как: представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать скоординированных международных ответных мер.

В пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы.

Таким образом, как в соответствии с нормами международного права, так и исходя из смысла, абзаца первого статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года) распространение инфекционного заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей можно квалифицировать в качестве чрезвычайной ситуации.

В настоящее время, Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ абзац первый статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ дополнен указанием на то, что к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера изложены в статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона 159-ФЗ от 3 июля 2019 года), так, подпунктами "а, м" пункта 1 названной статьи предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Подпунктом "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 3 июля 2019 года N 159-ФЗ) предусмотрено, что при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (подпункт "д" пункта 10 статьи 4.1 названного Федерального закона).

Должностное лицо, которому в силу подпунктов "а, д" пункта 10 статьи 4.1 названного Закона представлено право при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации принять дополнительные меры по защите территории и населения от чрезвычайной ситуации в виде ограничения доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также осуществлять меры для предупреждения чрезвычайной ситуации названо в подпункте "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 3 июля 2019 года N 159-ФЗ), к которому и отсылает подпункт 10 статьи 4.1, им является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019 г. (nCoV). рекомендовала всем странам принять меры по сдерживанию инфекции, включая активный эпиднадзор, ранее выявление, изоляцию и ведение случаев, отслеживание контактов и недопущение дальнейшего распространения инфекции 2019-nCoV, а также к представлению полных данных в ВОЗ.

Давая толкование приведенным нормам права в их совокупности судебная коллегия приходит к выводу, что руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации при введении режима повышенной готовности имел право на принятие решения об ограничительных мерах, направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия, исчерпывающий перечень которых Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ не определен.

По состоянию на 30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения в связи с распространением нового коронавируса 2019 г. (nCoV) рекомендовала странам принять меры по сдерживанию инфекции путем изоляции.

При определении комплекса дополнительных ограничительных мер, направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия, правомерно, по мнению судебной коллегии, использование рекомендаций Всемирной организации здравоохранения, так как иные международные документы являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы.

Следовательно, действующим на период принятия оспариваемого нормативного правового акта законодательством, руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации были наделены правом в период наличия в субъекте Российской Федерации введенного режима повышенной готовности, вводить ограничительные меры в виде запрета для всех лиц, проживающих (пребывающих), в частности в Оренбургской области, покидать места проживания (пребывания), за исключением ряда определенных нормативным правовым актом случаев.

С 1 апреля 2020 года в статью 11 Федеральный закон N 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года внесены изменения Федеральным законом N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", пункт 1 указанной статьи была дополнена подпунктами "у", "ф", в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Устава Оренбургской области, принятого Законом Оренбургской области 20 ноября 2000 года N 724\213-93 высшим должностным лицом Оренбургской области является Губернатор области.

Пунктом 4 статьи 48 Устава Оренбургской области губернатор области осуществляет полномочия, установленные федеральным законодательством и законодательством области, а также договорами и соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и Оренбургской областью, не отнесенные к полномочиям Законодательного Собрания.

Подпунктом "г" пункта 27 Положения об Оренбургской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", которое утверждено постановлением Правительства Оренбургской области от 30 ноября 2009 года N 593-п предусмотрено, что решениями Губернатора Оренбургской области, о введении для соответствующих органов управления и сил ОТП РСЧС и ее звеньев режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

Давая толкование приведенным нормам материального права законодательства субъекта Российской Федерации, федерального законодательства судебная коллегия приходит к выводу, что высшим должностным лицом Оренбургской области является Губернатор Оренбургской области, который в силу пункта 4 статьи 48 Устава Оренбургской области, подпункта "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 3 июля 2019 года N 159-ФЗ) наделен полномочиями по введению на территории Оренбургской области режима повышенной готовности и принятию решения об ограничение доступа людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также на принятие дополнительных ограничительных мер, направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия в виде запрета на покидание мест проживания (пребывания) при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, обусловленной распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами, которые могут повлечь распространение коронавирусной инфекции (2019-nCoV), внесенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 данного Федерального закона под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

С учетом приведенных норм в их взаимосвязи с положениями статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", является правильным вывод суда, что при принятии оспариваемого постановления, которым на территории Оренбургской области в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Оренбургской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установлены обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения в виде ограничительных мер, Губернатор Оренбургской области действовал в пределах своих полномочий.

Принятые меры обусловлены сложившейся на территории Оренбургской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Оренбургской области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Оренбургской области.

При этом установленные оспариваемыми нормами временные ограничительные меры согласно требованиям действующего законодательства введены на основании постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, и соответствуют его положениям.

Введенные оспариваемыми нормами постановления ограничения не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы человека, так как направлены на предотвращение распространения на территории Оренбургской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Оренбургской области. Данные права являются наивысшим благом и наиболее значимым конституционным правом каждого человека и гражданина, без их соблюдения утрачивают значение многие другие блага и ценности.

При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, которые подвергаются риску заражения в случае несоблюдения гражданами и организациями ограничительных мер, направленных на противодействие распространению новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Учитывая изложенное доводы административного истца правильно признаны судом основанными на неверном толковании норм права.

Нормативно правовые акты, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении чрезвычайного положения, не регулируют спорные правоотношения, так как оспариваемый указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 года N 112-ук приняты в связи с введением режима повышенной готовности, который имеет самостоятельное правовое определение и не тождественен режиму чрезвычайного положения.

Указанное подтверждается пунктом 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года согласно которого органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов:

а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;

в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Нарушений права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания оспариваемым нормативным правовым актом, вопреки доводов апелляционной жалобы, не допущено.

Положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и положения статей 1 и 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" по вопросам возможности ограничения прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, отсылают к федеральному закону. Законом, регулирующим правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ.

Именно положениями данного Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

Установленные данным нормативным правовым актом ограничения носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, не противоречат требованиям статьи 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", нормам Федерального закона от 21 декабря 1994 года 68-ФЗ.

При указанных обстоятельствах, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, нарушений норм процессуального законодательства, которые могли бы повлечь отмену принятого решения, судом первой инстанции допущено не было.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Оренбургского областного суда от 10 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Токалина А.В. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) через Оренбургский областной суд.

    Мотивированное апелляционное определение составлено 19 января 2022 года

Председательствующий

Судьи