Решение по делу № 33а-599/2020 от 14.02.2020

Судья Чуряев А.В. Дело № 33а-599/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

5 марта 2019 г. г. Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Углановой М.А.,

судей Сабаевой И.Н., Циркуновой О.М.,

при секретаре Гороховой А. В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело по административному исковому заявлению <ООО «Форт»> к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области о признании незаконным предписания,

по апелляционной жалобе Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области на решение Советского районного суда Орловской области от 28 ноября 2019 г., которым постановлено:

«административное исковое заявление <ООО «Форт»> к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области о признании незаконным предписания удовлетворить.

Признать незаконным предписание отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г.Орлу Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области от 28 июня 2019 г. № 77/1/23 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области в пользу <ООО «Форт»> расходы на уплату государственной пошлины в размере 2 000 рублей».

Заслушав доклад судьи областного суда Сабаевой И.Н., изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области К.В.В., поддержавшего доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

<ООО «Форт»> обратилось в суд с административным исковым заявлением к отделу надзорной и профилактической работы по г.Орлу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области (далее – ГУ МЧС России по Орловской области) о признании незаконным предписания.

В обоснование заявленных требований указывало на то, что в отношении административного истца в период с 10 июня 2019 г. по 28 июня 2019 г. административным ответчиком проведена внеплановая выездная проверка по контролю за выполнением ранее выданного предписания от 18 января 2019 г. по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт от 28 июня 2019 г., которым установлено невыполнение административным истцом пункта 5 предписания от 18 января 2019 г., в связи с чем, административному истцу выдано повторно предписание от 28 июня 2019 г., которым на него возложена обязанность обеспечить проезд пожарной техники к зданию торгового центра <...> с внутренней стороны (стороны здания поликлиники) по адресу: <адрес>

Ссылалось на незаконность выданного предписания, поскольку нормативные требования, нарушения которых указано в предписании, применяются при проектировании и строительстве вновь строящихся и реконструируемых зданий и сооружений.

В свою очередь принадлежащие административному истцу помещения расположены в здании 1973 г. постройки, реконструкция которого не проводилась. Более того, нормативные требования введены в действие после строительства здания, в котором располагаются принадлежащие административному истцу помещения, в связи с чем, не могут быть к ним применены.

Указывало на то, что в собственности <ООО «Форт»> находится только часть помещений на третьем этажа здания торгового центра <...>, а, следовательно, исполнение требований предписания нарушит права и законные интересы иных собственников помещений торгового центра и земельных участков, расположенных под ним.

Ссылалась на то, что в предписании отсутствует способ его исполнения, что делает его неисполнимым.

При этом административный истец указывал на то, что пожарная безопасность здания в настоящее время обеспечена иным способом: оборудована противопожарная преграда между принадлежащими ему помещениями и зданием с <адрес>), что согласовано с административным ответчиком в апреле 2019 г.; принадлежащие административному истцу помещения оборудованы системами автоматического пожаротушения, оповещения о пожаре и управления эвакуации людей.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по <адрес> просит отменить решение районного суда.

Ссылается на то, что поскольку в соответствии с распоряжением внеплановая проверка проводилась только в отношении <ООО «Форт»>, оснований для включения в предписание иных юридических лиц – собственников помещений в здании торгового центра не имелось. При этом <ООО «Форт»>, как собственник помещений должно соблюдать требования пожарной безопасности на данном объекте, включая обеспечение проезда пожарной техники.

Выражает несогласие с выводами суда о том, что предписание является неисполнимым, поскольку включение в предписание конкретных указаний относительно действий, которые необходимо совершить <ООО «Форт»> для устранения нарушения, не предусмотрено Административным регламентом, утвержденным приказом МЧС России от 30.11.2016 №644.

Более того, указание конкретного способа устранения нарушений может быть расценено как давление на организацию, в отношении которой выдано предписание.

Указывает на то, что суд не принял во внимание отсутствие свидетельства о регистрации на четырехэтажную пристройку к основному зданию торгового центра <...>, наличие которой приводит к нарушению противопожарных проездов.

Административный истец - <ООО «Форт»>, надлежаще извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представил, о причинах неявки не сообщил.

При изложенных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, принятого в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Отношения в области пожарной безопасности регулируют Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» и иные нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности, в том числе правила и нормы пожарной безопасности, строительные нормы и правила.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» руководители организации обязаны, в том числе, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В силу статьи 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций.

Согласно пункту 90 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 №644 (далее - Административный регламент), в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа ГПН, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны) с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину, в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого на объектах обороны и на иных объектах специального назначения, на которых осуществляют деятельность федеральные органы исполнительной власти в сфере обороны, войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, а также в лесах, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, и в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со статьей 16.1 настоящего Федерального закона.Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе, выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, территориях, земельных участках, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении пожарно-технической продукции, не соответствующей требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а также о предотвращении угрозы возникновения пожара.

Согласно подпункту «е» пункта 9 Постановления Правительства РФ от 12.04.2012 №290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» (вместе с «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре») государственные инспекторы городов (районов) субъектов Российской Федерации, территориальных, объектовых, специальных и воинских подразделений федеральной противопожарной службы по пожарному надзору в рамках своей компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах надзора и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Согласно пункту 8.4 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемнопланировочным и конструктивным решениям», утвержденным Приказом МЧС России от 24.04.2013 №288 к зданиям с площадью застройки более 10 000 квадратных метров или шириной более 100 метров подъезд пожарных автомобилей должен быть обеспечен со всех сторон.

Расстояние от внутреннего края проезда до стены здания или сооружения должно быть: для зданий высотой до 28 метров включительно - 5 - 8 метров; для зданий высотой более 28 метров - 8 - 10 метров (пункт 8.8).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 90 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» для зданий и сооружений должно быть обеспечено устройство пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

В силу статьи 52 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются одним или несколькими из следующих способов: применение объемно-планировочных решений и средств, обеспечивающих ограничение распространения пожара за пределы очага; устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре; устройство систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре; применение систем коллективной защиты (в том числе противодымной) и средств индивидуальной защиты людей от воздействия опасных факторов пожара; применение основных строительных конструкций с пределами огнестойкости и классами пожарной опасности, соответствующими требуемым степени огнестойкости и классу конструктивной пожарной опасности зданий и сооружений, а также с ограничением пожарной опасности поверхностных слоев (отделок, облицовок и средств огнезащиты) строительных конструкций на путях эвакуации; применение огнезащитных составов (в том числе антипиренов и огнезащитных красок) и строительных материалов (облицовок) для повышения пределов огнестойкости строительных конструкций; устройство аварийного слива пожароопасных жидкостей и аварийного стравливания горючих газов из аппаратуры; устройство на технологическом оборудовании систем противовзрывной защиты; применение первичных средств пожаротушения; применение автоматических и (или) автономных установок пожаротушения; организация деятельности подразделений пожарной охраны.

Исходя из вышеизложенных требований законодательства, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно быть реально исполнимым, содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, предписание не должно быть формальным.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как установлено судом и следует из материалов дела, <ООО «Форт»> является собственником нежилого помещения площадью 1559,9 кв.м, на третьем этаже здания торгового центра <...> по адресу: <адрес> и трехэтажного здания поликлиники площадью <...>, по адресу: <адрес>.

18 января 2019 г. должностными лицами административного ответчика по результатам проведенной внеплановой выездной проверки в отношении административного истца вынесено предписание №326/1/1, которым на административного истца возложена обязанность устранить ряд нарушений требований пожарной безопасности.

На основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Орловской области по пожарному надзору от 3 июня 2019 г. в отношении <ООО «Форт»> проведена внеплановая выездная проверка с целью проверки устранения ранее выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт проверки от 28 июня 2019 г., согласно которому, из пяти ранее выявленных нарушений требований пожарной безопасности административным истцом не устранено одно нарушение, а именно, не выполнен пункт 5 предписания от 18 января 2019 г. в части обеспечения подъезда пожарной техники к зданию торгового центра <...> с внутренней стороны (стороны здания поликлиники) в соответствии с требованиями пунктов 8.4 и 8.8 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям».

В связи с этим 28 июня 2019 г. в отношении административного истца вынесено предписание №77/1/23, которым на <ООО «Форт»> возложена обязанность обеспечить подъезд пожарной техники к зданию торгового центра <...> с внутренней стороны (со стороны здания поликлиники) по адресу: <адрес> в соответствии с требованиями пунктов 8.4 и 8.8 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемнопланировочным и конструктивным решениям», статей 4, 6, 59 и 90 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Срок исполнения предписания установлен до 30 ноября 2019 г.

При рассмотрении дела судом установлено, что расстояние между зданием торгового центра <...> и зданием поликлиники не соответствует минимальным требованиям, установленным законодательством, что привело к тому, что между этими зданиями невозможен проезд пожарной техники.

В этой связи, в суде первой инстанции представитель административного ответчика, а также допрошенный в судебном заседании в качестве специалиста эксперт в области пожарной безопасности М.В.А., подтвердив наличие указанного нарушения, допущенного ранее при строительстве здания торгового центра, не смогли пояснить суду какие имеются способы его устранения с учетом существующей застройки.

Кроме того, разрешая административное дело, суд первой инстанции установил, что предписание от 28 июня 2019 г. вынесено <ООО «Форт»> как собственнику нежилого помещения, расположенного в здании торгового центра <...>.

Вместе с тем, принадлежащие административному истцу помещения находятся на третьем этажа здания торгового центра.

Помимо <ООО «Форт»> в указанном здании имеются иные собственники помещений.

Таким образом, при вынесении предписания в адрес <ООО «Форт»> административным ответчиком были нарушены положения пункта 90 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 30.11.2016 №644, предусматривающем порядок вынесения предписания с учетом разграничения права собственности.

Между тем, при рассмотрении дела судом установлено, что административным истцом выполнены требования защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия посредством иных предусмотренных законом способов, в том числе, путем устройства эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре, а также устройства систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.

Указанные обстоятельства не оспаривались представителем административного ответчика при рассмотрении дела как в суде первой инстанции, так и при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции и подтверждаются результатами проведенной внеплановой выездной проверки, по результатам которой установлено выполнение требований пожарной безопасности.

Установив изложенные обстоятельства, свидетельствующие о том, что предписание от 28 июня 2019 г. является реально не исполнимым в срок до 30 ноября 2019 г., вынесено с нарушением требований пункта 90 Административного регламента, учитывая факт того, что административным истцом выполнены требования защиты людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что предписание от 28 июня 2019 г. является незаконным и нарушает права и законные интересы <ООО «Форт»>, в связи с чем, правомерно удовлетворил административные исковые требования.

Доводы жалобы не содержат фактов, которые не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, основаны на неправильном толковании норм законодательства, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 28 ноября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Орловской области – без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи