Решение по делу № 3а-166/2020 от 26.02.2020

Решение суда в окончательной

форме изготовлено 23.07.2020

Дело № 3а-166/2020 25OS0000-01-2019-000103-30 Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации

13 июля 2020 года город Владивосток

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Е.А. Медведевой,

при секретаре И.А. Тороповой,

с участием прокурора М.Ю. Кольцовой,

административного истца А.Л. Чудайкина,

представителя административного ответчика Т.В. Онуфрейчук,

представителей заинтересованных лиц Е.С. Федоровой, В.Ю. Смитюка,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чудайкина А.Л. к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованные лица – Дума Хорольского муниципального района и Департамент внутренней политики Приморского края об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

29 января 2020 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе». Текст Закона опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) - 31 января 2020 года, в печатном издании «Приморской газете» от 4 февраля 2020 года № 8.

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим полностью с момента принятия Закон Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе». В обоснование заявленных требований указал, что зарегистрирован и проживает в поселке городского типа Ярославский, расположенном в границах Хорольского муниципального округа. Оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права как субъекта, проживающего на территории, на которую распространяется действие оспариваемого им нормативного правового акта, в том числе, на осуществление власти через органы местного самоуправления. Так, в результате принятия Закона Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе» упразднен орган местного самоуправления Ярославского городского поселения без учета мнения представительного органа – населения, его представителей, а также без направления законотворческой инициативы в законодательный орган, сокращено количество представителей в представительном органе муниципального района. Кроме того, расширение территории обслуживания привело к ликвидации местного бюджета, что существенным образом отражается на экономическом и социальном развитии территории. Возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается.

Считает, что порядок принятия оспариваемого нормативно-правового акта был нарушен. Кроме того, полагает, что Закон Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе» противоречит положениям Конституции Российской Федерации, а также нормам Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Определением Приморского краевого суда от 01 июня 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Дума Хорольского муниципального района, Департамент внутренней политики Приморского края.

В судебном заседании административный истец поддержал исковые требования по доводам и основаниям, изложенным в административном иске, с учетом дополнений, изложенных в письменном виде. Настаивал на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика - Законодательного Собрания Приморского края с заявленными требованиями не согласилась по доводам и основаниям письменных возражений. Полагала, что правовые основания для их удовлетворения отсутствуют, в связи с чем просила в удовлетворении требований Чудайкина А.Л. отказать.

Представитель заинтересованного лица – Департамента внутренней политики Приморского края также возражала против удовлетворения требований административного истца по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях, считая, что правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Представитель заинтересованного лица – Думы Хорольского муниципального района также возражал против удовлетворения исковых требований, полагая их необоснованными и не подлежащими удовлетворения по доводам и основаниям, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление.

Выслушав объяснения сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что исковые требования удовлетворению не подлежат, давая оценку всем добытым по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72, части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные закона и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Преобразованием муниципальных образований является, в том числе объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (статья 2, часть 1, 2 и 3.1-1. статьи 13); структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе, глава муниципального образования (часть 1 статьи 34); вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания (пункт 4 части 3 статьи 28).

Согласно части 1.1 статьи 10 названного Федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации

Проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, оценив представленные доказательства в совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что Закон Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе» принят в пределах полномочий органов государственной власти Приморского края, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Судом установлено, что субъектом права законодательной инициативы по проекту закона Приморского края «О Хорольском муниципальном округе» выступила Дума Хорольского муниципального района.

Наряду с законопроектом представительным органом муниципального района в Законодательное Собрание Приморского края Думой Хорольского муниципального района были представлены решения Думы Хорольского муниципального района и представительных органов поселений о согласии на объединение всех поселений, входящих в состав Хорольского муниципального района, в целях наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа, а также итоговые документы публичных слушаний.

В целях выявления мнения населения в Хорольском муниципальном районе и в поселениях, входящих в состав Хорольского муниципального района, были проведены публичные слушания по вопросу об объединении всех поселений, входящих в состав Хорольского муниципального района.

По результатам публичных слушаний населением в Хорольском муниципальном районе, Благодатненском сельском поселении, Лучкинском сельском поселении, Хорольском сельском поселении выражено согласие на преобразование поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения в муниципальный округ, о чем оформлены итоговые документы публичных слушаний 10.09.2019, 18.09.2019 и 26.09.2019, и с учетом проведенных публичных слушаний приняты соответствующие решения о согласии на соответствующие изменения территориальной организации местного самоуправления Думой Хорольского муниципального района (28.12.2019 № 146), муниципальным комитетом Благодатненского сельского поселения (30.09.2019 № 295), муниципальным комитетом Лучкинского сельского поселения (30.09.2019 № 80), муниципальным комитетом Хорольского сельского поселения (19.09.2019 № 199).

В соответствии с итоговым документом публичных слушаний от 11.11.2019 население Ярославского городского поселения высказалось против преобразования поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения в муниципальный округ.

Муниципальный комитет Ярославского городского поселения по вопросу объединения поселений в муниципальный округ решения не принял ввиду отсутствия кворума, необходимого для принятия решения. Представительный орган Ярославского городского поселения на момент рассмотрения вопроса являлся неправомочным, поскольку часть его депутатов 12 декабря 2019 года сложили свои полномочия.

Внесенный на рассмотрение Законодательного Собрания Приморского края проект Закона Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе» представлен с необходимым комплектом документов, что не оспаривалось никем из сторон.

Представительные органы местного самоуправления могут выражать согласие населения поселения, муниципального района и городского округа лишь тогда, когда они сформированы (в том числе и избраны) в строгом соответствии с требованиями законодательства, что соотносится с общими принципами формирования представительных органов местного самоуправления, закрепленными в пункте 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, предполагающей избрание членов представительного органа посредством выборов, а также с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 18.05.2011 № 9-П.

Сведений о том, что на момент принятия решений о согласии на объединение всех поселений, входящих в состав Хорольского муниципального района представительные органы муниципальных образований являлись неправомочными, что повлияло бы на легитимность принимаемых ими решений, не имеется.

Анализ представленных суду доказательств в их совокупности, позволил суду сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с процедурой, предусмотренной частью 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как установлено судом, предписания Федерального закона № 131-ФЗ в рассматриваемом случае выполнены, что подтверждено исследованными судом актами представительных органов местного самоуправления Хорольского муниципального района и входивших в его состав поселений.

Решений судов общей юрисдикции, которыми бы были установлены нарушения и признаны незаконными соответствующие акты органов местного самоуправления, действия их должностных лиц, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, фиксацией их итогов, не имеется.

По вопросу об объединении муниципальных образований во всех муниципальных образованиях Хорольского муниципального района, в том числе в Ярославском городском поселении, были проведены публичные слушания в соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ и на основании уставов муниципальных образований.

Таким образом, доводы административного истца о том, что Закон Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ не соответствует части 3, 3.1.-1. статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, является необоснованным.

То обстоятельство, что муниципальный комитет Ярославского городского поселения по вопросу объединения поселений в муниципальный округ решения не принял ввиду отсутствия кворума, необходимого для принятия решения, а по результатам публичных слушаний, оформленных итоговым документом от 11 ноября 2019 года, население Ярославского городского поселения высказалось против преобразования поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения в муниципальный округ, не может служить основанием для удовлетворения административного искового заявления.

В силу положений статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (часть 2). На публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования (пункт 4 части 3).

Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 № 931-О-О).

Решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер, не имеют властно-обязывающего характера и не могут предопределять решения, принятие которых в силу закона отнесено к компетенции представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливает императивного требования, согласно которому объединение территорий муниципальных образований не является возможным в случае несогласия одного из поселений (выраженного в установленном порядке) на объединение при условии, что иные муниципальные образования, в том числе муниципальный район, куда входит такое поселение, такое согласие высказали в установленном порядке.

Принимая во внимание, что четыре из пяти муниципальных образований, вошедших в состав муниципального округа выразили согласие на объединение всех поселений, входящих в состав Хорольского муниципального района, из существа и природы принятых решений представительных органов местного самоуправления, которые перечислены выше, следует, что абсолютное большинство участников соответствующих правоотношений выразило согласие на объединение территорий поселений, что не могло быть не учтено инициатором объединения территорий поселений Хорольского муниципального района в единое муниципальное образование.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что в данном случае законодательная инициатива представительного органа Хорольского муниципального района является выражением согласия населения данного района на преобразование городских и сельских поселений, входящих в состав Хорольского муниципального района в новое муниципальное образование путем их объединения, поскольку Дума Хорольского муниципального района представляла интересы и принимала решение от имени большинства граждан, проживающих в данном районе.

Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, а, муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В данном случае статус муниципального образования, образованного путем, предписанным оспариваемым Законом Приморского края, был приведен в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку возникшее в результате изменения состава территории Хорольского муниципального района муниципальное образование уже не отвечало критериям муниципального района, городского или сельского поселения, определенным в статье 2 данного Закона, однако, полностью соответствовало критериям муниципального округа.

Таким образом, в случае объединения территорий поселений Хорольского муниципального района, за исключением Ярославского городского поселения, в составе данного муниципального округа вопреки требованиям приведенной выше правовой нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осталось бы только одно поселение – Ярославское городское поселение, которое не соответствует критериям муниципального района или городского округа и не может существовать в правовом вакууме, что дало основание для правомерного прекращения Законом Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ статуса Ярославского городского поселения Хорольского муниципального района со дня вступления в силу данного Закона ввиду отсутствия иного механизма правового регулирования возникших обстоятельств.

Доводы о том, что образование Хорольского муниципального округа не позволяет административному истцу эффективно использовать формы непосредственного осуществления местного самоуправления и участия в осуществлении местного самоуправления, лишены каких-либо правовых оснований и являются надуманными.

Оснований полагать, что в результате принятия оспариваемого Закона снизится уровень правовых гарантий граждан в области осуществления местного самоуправления, что во взаимосвязи с прекращением полномочий представительных органов ликвидированных поселений нарушает гарантированные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации право на самостоятельное решение вопросов местного значения через выборные органы местного самоуправления, не имеется.

Положения оспариваемого Закона Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ не уменьшили гарантированный Европейской хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объем прав граждан объединенных территорий на местное самоуправление, поскольку административный истец не лишен права, в том числе, принять участие в выборах в представительный орган местного самоуправления Хорольского муниципального округа в установленном порядке.

При этом доводы административного истца о том, что расширение территории существенно влияет на распределение бюджета, что отрицательно скажется на финансировании расходных обязательств ранее существовавшего Ярославского городского поселения, носят вероятностный характер, фактически являются лишь предположением административного истца и не подтверждены какими-либо объективными доказательствами.

С учетом установленных фактических обстоятельств по делу и вышеприведенных норм материального права, суд не усматривает правовых оснований для удовлетворения исковых требований Чудайкина А.Л., в связи с чем считает необходимым в их удовлетворении отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Приморский краевой суд

решил:

в удовлетворении исковых требований Чудайкина А.Л. к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованные лица – Думу Хорольского муниципального района и Департамент внутренней политики Приморского края о признании недействующим полностью с момента принятия Закона Приморского края от 30 января 2020 года № 701-КЗ «О Хорольском муниципальном округе» – отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Приморского краевого суда Е.А.Медведева