Решение по делу № 33а-25758/2019 от 30.09.2019

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег. № 33а-25758/2019 Судья: Соколова Е.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург 26 декабря 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе

председательствующего	Стаховой Т.М.
судей при секретаре	Шеломановой Л.В., Ильичевой Е.В. Матвеевой В.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании частную жалобу представителя ТСЖ «Пулковская 6-4» на определение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 15 августа 2019 года о прекращении производства по административному делу № 2а-3203/2019 по административному иску ТСЖ «Пулковская 6-4» к Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по энергетике и инженерному обеспечению, администрации Московского района Санкт-Петербурга о признании незаконными действия (бездействия) по утверждению протоколом №7 от 04 июня 2014 года Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, по согласованию графиков производственных работ, связанных с отключением от коммунальных ресурсов жилого многоквартирного дома.

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М., объяснения представителя административного истца ТСЖ «Пулковская 6-4», представителя административных ответчиков Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по энергетике и инженерному обеспечению, представителя заинтересованного лица АО «Теплосеть Санкт-Петербурга», Судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

представитель ТСЖ «Пулковская 6-4» обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Санкт-Петербурга, Комитету по энергетике и инженерному обеспечению, администрации Московского района Санкт-Петербурга, в котором просил признать незаконными действия (бездействия) административных ответчиков по утверждению протоколом №7 от 04 июня 2014 года Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, по согласованию графиков производственных работ, связанных с отключением от коммунальных ресурсов жилого многоквартирного дома.

Свои требования представитель административного истца мотивировал тем, что Федеральным законом от 27 июля 2010 года №190-ФЗ «О теплоснабжении» субъект Российской Федерации не надел полномочиями по утверждение правил организации теплоснабжения и определению иных правоотношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем по регулированию прав и обязанностей потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. И в связи с этим, Правительство Санкт-Петербурга Российской Федерации не наделено правом утверждать Правила подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, которые введены в действие протоколом Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года №7.

Кроме того, из ч.2 ст. 46 Устава Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 года) следует, что Правительство Санкт-Петербурга вправе издавать правовые акты Правительства Санкт-Петербурга в форме постановления Правительства Санкт-Петербурга и распоряжения Правительства Санкт-Петербурга.

Между тем, Правила подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге введены в действие актом, не предусмотренным Уставом Санкт-Петербурга, а именно протоколом Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года №7. Данные обстоятельства свидетельствует о нарушении административным ответчиком процедуры принятия акта Правительства Санкт-Петербурга, что свидетельствует о незаконности названных Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге.

Согласование графиков производства работ на период 04 декабря 2018 года-05 декабря 2018 года, 06 декабря 2018 года – 07 декабря 2018 года, которыми запланировано отключение коммунальных ресурсов для предоставления коммунальных услуг на указанные периоды, что суммарно превышает допустимую продолжительность перерыва коммунальных услуг «отопления» и «горячего водоснабжения», и в результате которых была прекращена подача коммунальных услуг в многоквартирный дом, которым управляет административный истец; бездействие по непринятию мер, направленных на защиту прав потребителей коммунальных услуг, а именно: предотвращение отключения подачи коммунальных ресурсов на периоды, превышающие в декабре 2018 года допустимую продолжительность перерыва для предоставления коммунальных услуг «отопление» и «горячее водоснабжение»; непредоставление ТСЖ «Пулковская 6-4» на согласование графиков проведения работ, связанных с отключением от коммунальных ресурсов на указанные периоды, единовременно и суммарно в декабре 2018 года, превышающие допустимую продолжительность перерыва предоставления коммунальных услуг, нарушают Федеральный закон от 27 июля 2010 года №190-ФЗ «О теплоснабжении», Правила подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, которые введены в действие протоколом Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года №7, права и обязанности ТСЖ по надлежащему содержанию общего имущества собственников многоквартирного дома.

Кроме того, административный истец просил признать незаконными действия АО «Теплосеть Санкт-Петербурга» по утверждению двух графиков производства работ в декабре 2018 года, которыми запланировано отключение коммунальных ресурсов для предоставления коммунальных услуг жителям многоквартирного дома, находящегося в управлении административного истца, а также сами действия по отключению многоквартирного дома от коммунальных ресурсов.

Определением Московского районного суда Санкт-Петербурга от 15 августа 2019 года производство по административному делу прекращено в связи с не подведомственностью возникшего спора суду общей юрисдикции. Суд указал, что по существу деятельность ТСЖ «Пулковская 6-4» является экономической деятельностью. В связи с этим спор подлежит разрешению арбитражным судом.

В частной жалобе представитель ТСЖ «Пулковская 6-4» просил отменить определение суда, указав на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и на допущенные судом нарушения требований процессуального законодательства Российской Федерации.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца настаивал на удовлетворении частной жалобы.

Представитель административных ответчиков Правительства Санкт-Петербурга и Комитета по энергетике и инженерному обеспечению возражал против удовлетворения частной жалобы.

Представитель заинтересованного лица АО «Теплосеть Санкт-Петербурга» решение вопроса о законности оспариваемого определения суда оставил на усмотрение суда апелляционной инстанции.

Представитель Администрации Московского района Санкт-Петербурга в суд не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие представителя административного истца.

Судебная коллегия, изучив доводы частной жалобы, выслушав объяснения участников судебного разбирательства, исследовав доказательства по административному делу, считает определение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 15 августа 2019 года подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно ч.1 ст. 291 ГК Российской Федерации и ч.1 ст. 135 ЖК Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме или нескольких многоквартирных домах либо собственники нескольких жилых домов для совместного управления общим имуществом в многоквартирном доме либо имуществом собственников помещений в нескольких многоквартирных домах или имуществом собственников нескольких жилых домов и осуществления деятельности по созданию, содержанию, сохранению и приращению такого имущества, а также для осуществления иной деятельности, направленной на достижение целей управления многоквартирными домами либо на совместное использование имущества, принадлежащего собственникам помещений в нескольких многоквартирных домах, или имущества собственников нескольких жилых домов, могут создавать товарищества собственников жилья (далее-ТСЖ).

Частью 2 ст. 291 ГК Российской Федерации установлено, что ТСЖ является некоммерческой организацией, создаваемой и действующей в соответствии с законом о товариществах собственников жилья.

Частью 4 ст.50 ГК Российской Федерации установлено, что некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям.

В Уставе ТСЖ «Пулковская 6-4», утвержденном 29 июля 2013 года общим собранием членов ТСЖ (протокол без номера от 29 июля 2013 года), целью создания ТСЖ является совместное управление общим имуществом многоквартирного дома.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 ст.27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05 октября 2007 года №57 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами дел, касающихся взимания налога на добавленную стоимость по операциям, связанным с предоставлением жилых помещений в пользование, а также с их обеспечением коммунальными услугами и с содержанием, эксплуатацией и ремонтом общего имущества многоквартирных домов» разъяснен особый статус ТСЖ. Как следует из Постановления Пленума, ТСЖ не является хозяйствующим субъектом с самостоятельными экономическими интересами, отличными от интересов членов ТСЖ. Таким образом, ТСЖ, заключая договоры на оказание коммунальных услуг, на эксплуатацию, содержание и ремонт жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах, а также трудовые договоры со специалистами, выступает в имущественном обороте не в своих интересах, а в интересах членов ТСЖ.

Таким образом, поскольку деятельность ТСЖ по содержанию и сохранению общего имущества в многоквартирном доме не связана с извлечением прибыли от такой деятельности и не может относиться к предпринимательской либо иной экономической деятельности, то возникший спор с участием ТСЖ «Пулковская 6-4» не относится к подведомственности арбитражного суда.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.1 КАС Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Порядок производства по указанной категории административных дел предусмотрен главой 22 поименованного кодекса.

Следовательно, вывод суда о подведомственности возникшего спора арбитражному суду и, в связи с этим прекращение производства по административному делу, являются незаконными.

Кроме того, суду надлежит обратить внимание на следующие обстоятельства.

Согласно ст. 1 Закон Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года №101-32 (в редакции от 25 мая 2011 года) «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» органами государственной власти Санкт-Петербурга принимаются нормативные правовые акты, индивидуальные правовые акты, правовые акты рекомендательного характера.

Под нормативными правовыми актами понимаются акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими актами.

Под индивидуальными правовыми актами понимаются акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.

Под правовыми актами рекомендательного характера понимаются акты, содержащие рекомендации по установлению правовых норм, прав и обязанностей конкретных лиц.

В соответствии с разъяснениями, изложенным в пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года №17-П и от 31 марта 2015 года №6-П).

Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (ст. ст. 16, 46 Устава Санкт-Петербурга).

Ст. 6 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года №101-32 (в редакции от 25 мая 2011 года) «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» определено, что Правительство Санкт-Петербурга издает следующие правовые акты: постановления Правительства Санкт-Петербурга - нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга, законами Санкт-Петербурга, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации отнесено к компетенции Правительства Санкт-Петербурга, или индивидуальные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства Санкт-Петербурга;

распоряжения Правительства Санкт-Петербурга - нормативные или индивидуальные правовые акты по вопросам организации работы иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Оспариваемые административным истцом Правила подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, утверждены протоколом заседания Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года №7 (пункт 1.10 протокола), т.е. постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Пунктом 1.10 названного протокола заседания Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года № 7 исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, начиная с 04 июня 2014 года, при подготовке к отопительному сезону 2014/2015 года обязаны руководствоваться данными Правилами, согласованными с Северо-Западным управлением Ростехнадзора, Городской межведомственной комиссией по подготовке и проведению отопительного сезона в Санкт-Петербурге.

Пунктом 1.11 протокола заседания Правительства Санкт-Петербурга от 04 июня 2014 года № 7 Комитету по энергетике и инженерному обеспечению поручено подготовить проект правового акта о признании утратившими силу Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге, утвержденных распоряжением мэра-председателя Правительства Санкт-Петербурга от 31 августа 1994 года № 902-р.

Согласно пункта 2.1. Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге (далее-Правила) настоящие Правила обязательны для:

- исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, организаций, предприятий и учреждений Санкт-Петербурга, действующих в сфере ведения этих органов и имеющих на балансе, в оперативном управлении, в хозяйственном ведении или аренде, обслуживании источники энергоснабжения, инженерные сооружения, коммуникации и здания;

- юридических лиц независимо от объема вещных прав, осуществляющих отпуск, транспортировку или потребление энергоресурсов;

- строительно-монтажных, ремонтных и наладочных организаций, выполняющих строительство, монтаж, наладку и ремонт на объектах жилищно-коммунального и инженерно-энергетического комплекса Санкт-Петербурга.

Вместе с тем, согласно раздела 1 Правил, потребитель тепловой энергии - лицо, приобретающее тепловую энергию (мощность), теплоноситель для использования на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках либо для оказания коммунальных услуг в части горячего водоснабжения и отопления;

ресурсоснабжающая организация - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющие продажу коммунальных ресурсов (отведение сточных бытовых вод);

коммунальные ресурсы - холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения;

подготовка к отопительному сезону и его проведение - комплекс организационно-технических мероприятий, осуществляемых уполномоченными (исполнительными) органами государственной власти Санкт-Петербурга, ресурсоснабжающими организациями и организациями - исполнителями коммунальных услуг и потребителями тепловой энергии по формированию, согласованию и исполнению плана подготовки жилищного и нежилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры города к предстоящему отопительному сезону, а также по эффективному взаимодействию перечисленных организаций в процессе его проведения в целях обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений и объектов общего имущества в многоквартирных домах, а также помещениях нежилых зданий.

Ответственность ресурсоснабжающих организаций и потребителей коммунальных ресурсов определяется в соответствии с действующими условиями договоров и законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга (раздел 9 Правил).

Принимая обжалуемое определение, Московский районный суд Санкт-Петербурга исходил из того, что оспариваемые Правила, хотя и обладают организационно-распорядительными свойствами, однако направлены на урегулирование правоотношений определенного круга лиц, следовательно, не обладают признаками нормативного правового акта.

Между тем, неопределенность круга лиц, как признак нормативного правового акта означает отсутствие их индивидуализации в самом нормативном правовом акте.

В рассматриваемом случае субъектами, на которых направлено действие норм, выступают не конкретные, перечисленные поименно субъекты, а однородные категории лиц, следовательно, оспариваемые Правила регулируют поведение неопределенного круга лиц. При этом, лица, участвующие в регулируемых Правилами правоотношениями, не могут быть заранее персонально определены. Неопределенность круга лиц в данном случае заключается в том что, устанавливаемые оспариваемым актом правила поведения не привязаны к конкретным субъектам, а распространяются на всех лиц, занятых в процессе подготовки к отопительному сезону и его проведению.

Также следует отметить, что оспариваемый акт обладает организационно-распорядительным характером.

Данные Правила являются официальным предписанием, обязательным для исполнения неопределенным кругом лиц, что следует из п.2.1. раздела 2 и положений раздела 1 Правил, и тем самым оказывает общерегулирующее воздействие на правоотношения лиц, задействованных в процессе подготовки к отопительному сезону и его проведению.

Также из содержания Правил следует, что акт рассчитан на многократное применение.

С учетом изложенного, оспариваемые Правила подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге обладают нормативным правовым характером, а выводы районного суда о ненормативном характере оспариваемых Правил являются ошибочными.

Согласно п.2 ст.20 КАС Российской Федерации суд города федерального значения рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В соответствии со ст.47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

С учетом изложенного, административный иск в части требований к Правительству Санкт-Петербурга о признании незаконными действия (бездействия) по утверждению протоколом №7 от 04 июня 2014 года Правил подготовки и проведения отопительного сезона в Санкт-Петербурге и признании незаконными отдельных пунктов данных Правил, перечисленных в мотивировочной части административного иска, принят Московским районным судом Санкт-Петербурга с нарушением правил подсудности споров, определенных ст.ст. 19 и 20 (п.2) КАС Российской Федерации.

В остальной части, при принятии административного иска по требованиям, заявленным к Администрации Московского района Санкт-Петербурга и Комитету по энергетике и инженерному обеспечению, нарушений правил подсудности спора судом не допущено.

Согласно ч.2 ст. 136 КАС Российской Федерации суд выделяет одно административное исковое требование или несколько соединенных требований в отдельное производство, если признает целесообразным раздельное рассмотрение заявленных требований.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.27 КАС Российской Федерации суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

Совершение процессуальных действий, перечисленных в ч.2 ст. 136 и в п.2 ч.2 ст.27 КАС Российской Федерации, относится к полномочиям суда, рассматривающим административное дело в качестве суда первой инстанции, в с вязи с чем не могут выполняться судом апелляционной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 316 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Отменить определение Московского районного суда Санкт-Петербурга от 15 августа 2019 года.

Направить административное дело № 2а-3203/2019 в Московский районный суд Санкт-Петербурга для рассмотрения в том же составе суда.

Председательствующий:

Судьи: