Решение по делу № 66а-1391/2021 от 24.08.2021

Дело № 66а-1391/2021
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Сочи	13 октября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Колпаковой А.В.,

судей Печуриной Ю.А., Фофонова А.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Авдеевой М.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-328/2021 (УИД 23OS0000-01-2020-001383-23) по административному исковому заявлению Емельянова ФИО13 о признании не действующим в части решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар»

по апелляционной жалобе Емельянова ФИО14 на решение Краснодарского краевого суда от 21 июня 2021 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Фофонова А.С., объяснения представителя административного истца Емельяновой ФИО15., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей городской Думы Краснодара ФИО16., администрации муниципального образования город Краснодар Скиба ФИО17 заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

           решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также – решение № 100 п. 1, Генеральный план).

Документ опубликован в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» от 30 сентября 2020 г. № 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, 9 сентября 2020 г.

Емельянов Р.А. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим решение № п. 1 в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, №, площадью <данные изъяты> кв. м, каждый, расположенных по адресу: <адрес> к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования (СХ.2). В обоснование требований указал, что является собственником вышеуказанных земельных участков с кадастровыми номерами №, № вид разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии с картой функционального зонирования генерального плана муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 п. 15 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар», участки расположены в зоне резервной индивидуальной жилой застройки.

Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 июля 2007 г. № 19 п. 6, земельные участки расположены в зоне Ж.1.2 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара.

Однако, генеральным планом, утвержденным решением городской Думы муниципального образования г. Краснодар от 9 сентября 2020 г. № 100 п. 1, земельные участки отнесены к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования.

Отнесение данных земельных участков к функциональной зоне зона сельскохозяйственного использования не соответствует Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п. 6 (далее - Правила землепользования и застройки), которыми указанный земельный участок отнесен к территориальной зоне индивидуальной жилой застройки, и нарушает права истца на использование участков в соответствии с целевым назначением.

Административный истец указывает, что в зоне расположения земельных участков невозможно установление указанных зон, это является нарушением Федерального закона № 217-ФЗ, изменение функциональной зоны приведет к уменьшению кадастровой стоимости земельных участков.

Решением Краснодарского краевого суда от 21 июня 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец Емельянов ФИО18. подал на него апелляционную жалобу, в которой просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Городской Думой Краснодара представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Административный истец Емельянов ФИО19 надлежащим образом извещался о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции, в заседание не явился, представил письменное заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного истца по доверенности Емельянова ФИО20. доводы жалобы поддержала, просила отменить принятое решение, указав, что отнесение участков к другой зоне влечет дополнительные расходы по содержанию имущества и инфраструктуры, а также уменьшает кадастровую стоимость.

Представители городской Думы Краснодара ФИО10 и администрации муниципального образования город Краснодар ФИО8 полагали доводы апелляционной жалобы необоснованными, просили решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В соответствии со статьей 2 Закона Краснодарского края от 10 марта 2004 г. № 670-КЗ муниципальное образование город Краснодар наделено статусом городского округа.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Судебная коллегия, в том числе с учетом вступивших в законную судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлся оспариваемый нормативный правовой акт (решение Краснодарского краевого суда от 23 декабря 2020 г. по административному делу № 3а-1487/2020 по административному исковому заявлению Остроуха ФИО21 и Дербенцева ФИО22; решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 г. по административному делу №а-1685/2020 по административному исковому заявлению Хацуковой ФИО23 и др.) находит правильным вывод суда о том, что Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ).

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 г. № 2307 по проекту Генерального плана назначено проведение общественных обсуждений, которые проходили в период с 6 июля 2020 г. по 6 августа 2020 г. в каждом населенном пункте городского округа.

Согласно части 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. № 21 п. 1, была соблюдена.

Проект Генерального плана, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему 26 июня 2020 г. были размещены на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар. Экспозиция проекта проводилась в период с 26 июня 2020 г. по 7 августа 2020 г.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Документами территориального планирования городских округов, согласно статьям 9, 18 Градостроительного кодекса РФ, являются генеральные планы.

Генеральные планы городских округов содержат в себе карты функционального зонирования, которые в соответствии со статьями 1, 23 Градостроительного кодекса РФ определяют границы и функциональное назначение территории муниципального образования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

В целях необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

Как установлено судом в ходе рассмотрения дела и подтверждается материалами дела, Емельянов ФИО24 является собственников земельных участков с кадастровыми номерами № площадью <данные изъяты> кв. м., каждый, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенных по адресу: <адрес>

Согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 июля 2007 г. № 19 п. 6 земельные участки расположены в зоне Ж.1.2 – Зона застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара.

В соответствии с картой функционального зонирования генерального плана муниципального образования города Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 п. 15 «Об утверждении генерального плана муниципального образования город Краснодар», участки расположены в зоне резервной индивидуальной жилой застройки за границей города Краснодара.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 июля 2007 г. № 19 п. 6, в редакции решения от 22 июля 2021 г. № 17 п. 19, земельные участки расположены в зоне ведения садоводства (СХ-1) в границах города Краснодара.

Генеральным планом, утвержденным решением городской Думы муниципального образования г. Краснодар от 09 сентября 2020 г. № 100 п. 1, земельные участки расположены в зоне садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих товариществ в границах города Краснодара, что подтверждается письменным ответом администрации муниципального образования города Краснодара.

Административный истец указывает, что проектом Генерального плана и самим генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 9 сентября 2020 г. № 100 п. 1, принадлежащие Емельянову ФИО25 земельные участки отнесены к функциональной зоне – зона сельскохозяйственного назначения, вид – зона ведения садоводства. В дальнейшем Емельянов ФИО26. уточнил требования, указав функциональную зону – зону сельскохозяйственного использования.

Согласно части 13 статьи 24 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

В данном случае Генеральный план принят с учетом протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений, что в полной мере соответствует приведенной норме градостроительного законодательства.

Административный истец не принимал участие в общественных обсуждениях проекта Генерального плана, в ходе которых, в числе прочего, могли рассматриваться предложения о внесении изменений в проект Генерального плана и установлении в отношении принадлежащих ему земельных участков в зоне для индивидуального жилищного строительства, позволяющей использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением, исключив планируемую к установлению зону по причине проживания в иной местности.

Комиссия по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар предложений от административного истца не получала.

Судом при рассмотрении дела сделан правомерный вывод, что установленное действующими нормативными правовыми актами функциональное зонирование определено с учетом баланса публичных и частных интересов, дискрецией по определению которого обладают только органы местного самоуправления. В связи с чем, ссылки на снижение эффективности использования земельных участков не могут быть абсолютным основанием для отмены нормативного правового акта, так как установление любого правового режима территории может не соответствовать максимально ожидаемой выгоде землепользователя.

В силу части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую в целях размещения объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, объектов регионального значения, объектов местного значения и о предоставлении земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов, если размещение указанных объектов не предусмотрено документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований, а также о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Таким образом, установление функционального зонирования генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования город Краснодар.

Как установлено судом первой инстанции, согласно письму департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город ФИО1 от ДД.ММ.ГГГГ №, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № в соответствии с обжалуемым нормативным правовым актом городской Думы Краснодара, утвержденным решением городской Думы Краснодара от ДД.ММ.ГГГГ № п. 1, установлено функциональное зонирование «Зона ведения садоводства» (садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан).

Согласно уточненным административным исковым требованиям административный истец просит признать утратившим силу положения действующего генерального плана муниципального образования город ФИО1, указывая иное наименование функциональной зоны - «зона сельскохозяйственного использования», однако в обжалуемом нормативном правовом акте в отношении спорных участков такое наименование функционального зонирования отсутствует.

При этом, приказом Департамента по архитектуре и градостроительству <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования <адрес>», установлены типы и виды функциональных зон, отображаемых в документах территориального планирования муниципальных образований <адрес>. Зоны, предназначенные для ведения садоводства и огородничества, отнесены к зонам сельскохозяйственного использования.

Приказом министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» предусмотрено, что к функциональным зонам могут быть отнесены, в том числе, зоны сельскохозяйственного использования, иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В качестве параметров развития функциональных зон могут применяться такие показатели, как: максимально допустимый коэффициент застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья); площадь зоны; максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны; иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

Предусмотренные приказом департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 16 апреля 2015 г. № 78 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края» виды функционального зонирования не являются исчерпывающими.

Кроме того, учитывая, что на указанной территории, включающей спорные земельные участки, фактически отсутствуют объекты социальной инфраструктуры, судом при рассмотрении дела сделан правомерный вывод, что установление функциональной зоны «зона ведения садоводства» не противоречит сложившейся застройке и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования город Краснодар.

Также в соответствии с положениями действующего на момент принятия оспариваемых положений решения городской Думы Краснодара № 100 п. 1 приказа Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (период действия документа с 2019 г. – 4 апреля 2021 г.), вид разрешенного использования земельного участка «Ведение садоводства» предусматривает разрешенное использование: «Осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей».

В настоящее время действует приказ Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», согласно которому вид разрешенного использования земельного участка «ведение садоводства» имеет описание: «Осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей», вид разрешенного использования земельного участка с кодом 2.1 содержит описание: «Размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости); выращивание сельскохозяйственных культур; размещение индивидуальных гаражей и хозяйственных построек».

В связи с чем, правомерно сделан вывод о том, что Емельянов ФИО27., изменив исковые требования, просит признать утратившим силу функциональное зонирование участков, при этом указывает несоответствующее наименование функционального зонирования, отсутствующее в оспариваемом нормативном правовом акте в отношении спорных земельных участков.

Доводы административного истца о незаконности создания в зоне расположения принадлежащих ему земельных участков садового товарищества и ограничения ему свободного доступа к территориям общего пользования суд также считает необоснованными.

В соответствии с пунктом 5 статьи 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в границы территории садоводства или огородничества при подготовке документации по планировке территории для товарищества, созданного в соответствии с пунктом 2 статьи 9 данного Федерального закона, включаются земельные участки, удовлетворяющие одновременно следующим требованиям: находятся в собственности учредителей товарищества; составляют единый, неразрывный элемент планировочной структуры или совокупность элементов планировочной структуры, расположенных на территории одного муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 4 названного Федерального закона садоводческие некоммерческие товарищества и огороднические некоммерческие товарищества создаются по инициативе собственников садовых земельных участков или огородных земельных участков.

В соответствии с постановлением администрации муниципального образования город ФИО1 от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении проекта планировки территории, в районе СТ «Белая Чайка», к западу от станицы Старокорсунской муниципального образования город Краснодар» планировочная структура проектируемого района представляет собой прямоугольную сетку кварталов. Застройка формируется дачными домами, расположенными на отдельных земельных участках.

По информации департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар спорные земельные участки ранее отнесены к зоне застройки индивидуальными жилыми домами за границей города Краснодара (Ж 1.2), однако уже в границах ст. Старокорсунской.

При этом, в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки. Поскольку генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, то Правила землепользования и застройки муниципального образования г. Краснодар, утвержденные в период действия прежнего генерального плана, подлежат приведению в соответствие с Генеральным планом муниципального образования г. Краснодар.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории городского округа в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Отнесение административным ответчиком территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца. Установление функционального зонирования не препятствует административному истцу пользоваться земельными участками

В соответствии с положениями статьи 29.2 Градостроительного кодекса РФ устанавливается содержание нормативов градостроительного проектирования. Так, региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса (содержащихся в схемах территориального планирования), иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации.

Часть 3 статьи 14 Градостроительного кодекса РФ в части объектов регионального значения предполагает схемы территориального планирования (положения и карты) субъектов РФ в области: транспорта (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; образования; здравоохранения; физической культуры и спорта; энергетики; иных областей в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

Нормативы градостроительного проектирования городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.

К планируемым областям для размещения объектов местного значения поселения, городского округа отнесены: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа.

В соответствии с положениями Устава муниципального образования город Краснодар, а также законодательства РФ, к вопросам местного значения отнесено «...создание условий для развития сельскохозяйственного производства...», таким образом, отображение в положениях генерального плана муниципального образования город Краснодар типа функционального зонирования «сельскохозяйственного использования» не противоречит законодательству.

Правительством Российской Федерации могут быть предусмотрены расчетные показатели, не указанные в частях 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса РФ и подлежащие установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования и (или) местных нормативах градостроительного проектирования.

Градостроительный кодекс РФ не содержит ограничений в части реализации полномочий органов местного самоуправления на установление видов функционального зонирования в положениях генеральных планов.

Приказом Министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» установлено, что к функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.

Зоны различного функционального назначения могут включать в себя территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

В качестве параметров развития функциональных зон могут применяться такие показатели, как: максимально допустимый коэффициент застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); максимальная и средняя этажность застройки зоны (за исключением зон инженерной и транспортной инфраструктур и зон сельскохозяйственного использования); плотность населения (для функциональных зон, в которых возможно размещение жилья); площадь зоны; максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны; иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

Установленная правовым актом городской Думы Краснодара функциональная зона не противоречит положениям федерального и регионального градостроительного законодательства.

Так, в числе документов, приложенных к внесенному на рассмотрение в городскую Думу Краснодара проекту решения «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» имеется «Сводное заключение департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по проекту «Внесение изменений в генеральный план муниципального образования город ФИО1»» от ДД.ММ.ГГГГ №, в резолютивной части которого содержится вывод о том, что департамент согласовывает проект решения «Внесение изменений в генеральный план муниципального образования город ФИО1». В тексте указанного сводного заключения имеется ссылка на заключение министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №, согласно которому замечания к проекту также отсутствуют.

Следовательно, профильными контролирующими органами субъекта Российской Федерации подтверждено соответствие градостроительному законодательству положений оспариваемого акта.

Кроме того, учитывая, что на территории, включающей спорные земельные участки, фактически отсутствуют объекты социальной инфраструктуры, установление функциональной зоны «зона ведения садоводства» не противоречит сложившейся застройке и соответствует требованиям территориального развития муниципального образования город Краснодар. Иных доказательств сторонами в ходе рассмотрения дела представлено не было.

В соответствии с положениями приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» вид разрешенного использования земельного участка «Ведение садоводства» предусматривает разрешенное использование: «осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с ко<адрес>.1, хозяйственных построек и гаражей».

При этом судом обоснованно указано, что нормативные предписания статьи 23 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не применяются при разработке генерального плана, в силу того, что генеральный план не относится к установленным видам документаций по планировке территории, закрепленным в части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ, а, именно, к проекту планировке территории и проекту межевания территории.

Положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки, что следует из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ. В частности, по смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. № 19 п. 6, к основному виду разрешенного использования зоны садоводческих товариществ (СХ. 1) относится, в том числе, размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1 (Для индивидуального жилищного строительства, хозяйственных построек и гаражей).

В связи с чем, административный истец не утратил возможность осуществить постройку на земельном участке жилого дома с установленным функциональным зонированием.

Верным является и заключение суда о соответствии Генерального плана в оспариваемой части нормам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, исходя из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административным истцом, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 15 октября 2012 г. № 21-П).

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования нормативных правовых актов соблюдены - принятый по вопросам градостроительной деятельности оспариваемый нормативный правовой акт содержит все подлежащие отображению сведения, не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что административным ответчиком соблюден приоритет публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому Генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяет назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, и не усмотрел нарушений права административного истца, исходя из того, что оспариваемая норма не противоречит градостроительному законодательству, изменение функциональной зоны для спорного участка произведено не произвольно, в рамках создания условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий на планируемый срок развития.

Свидетельствующих о неопределенности правовой нормы или неопределенности условий или оснований для принятия решения, выборочного изменения объема прав, т.е. возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствия или неполноты административных процедур, т.е. отсутствия порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистической неопределенности в нормативном правовом акте в оспариваемой части не имеется.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Заявленные доводы Емельяновым ФИО28 о ненадлежащем заверении, представленных копий документов, и невозможности принятия их в качестве доказательств по делу отклонены как необоснованные.

Ссылка стороны апеллянта на решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого автономного округа от 07 июня 2021 г. по административному делу по административному исковому заявлению Емельянова ФИО29 к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар о признании приказа незаконным в части, возложении обязанности внести изменения в государственный адресный реестр не является безусловным основанием для отмены настоящего решения.

Также не могут быть приняты во внимание доводы жалобы об уменьшении кадастровой стоимости земельных участков административного истца и необходимости несения дополнительных расходов на содержание инфраструктуры в качестве нарушений прав изменением зонирования территории, так как данные последствия могут наступить позже и являются следствием обязанностей по содержанию имущества собственником.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Краснодарского краевого суда от 21 июня 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Емельянова Романа Александровича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 октября 2021 г.

Председательствующий

Судьи