Решение по делу № 66а-26/2019 от 06.11.2019

№ 66а-26/2019

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Санкт-Петербург                                                                        3 декабря 2019 года

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего	Павловой О.А.
судей	Бутковой Н.А. и Пластинина И.В.
с участием прокурора		Яковлевой Н.В.
при секретаре		Михайловой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Семенова Ю.Н. на решение Верховного Суда Республики Карелия от 25 сентября 2019 года по административному делу №3а-165/2019 по административному иску Семенова Ю.Н. о признании не действующими в части нормативных правовых актов Петрозаводского городского Совета.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителя заинтересованного лица Администрации Петрозаводского городского округа Хмелевской М.В., заключение прокурора Яковлевой Н.В., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Семенов Ю.Н. обратился в Верховный Суд Республики Карелия с административным иском о признании недействующими:

- решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска»;

- решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа»,

в части включения принадлежащего административному истцу на праве собственности земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, в функциональную зону – рекреационных зеленых насаждений общего пользования и в территориальную зону – Рпр. Природно-реакционная зона.

В обоснование требований Семенов Ю.Н. ссылался на то, что установление оспариваемыми нормативными актами функциональной и территориальной зон в отношении указанного земельного участка произведено без учета фактического землепользования и достаточного обоснования, противоречит требованиям части 1 статьи 30, части 1 статьи 34, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает право собственности Семенова Ю.С., поскольку лишает его возможности осуществить реконструкцию расположенного на земельном участке жилого дома и препятствует использованию земельного участка по его назначению.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 25 сентября 2019 года в удовлетворении требований административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Семенов Ю.Н. просит отменить указанное решение и принять новое об удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что выводы суда первой инстанции не соответствуют установленным обстоятельствам и основаны на неправильном применении норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заместителем прокурора Республики Карелия, администрацией Петрозаводского городского округа представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание суда апелляционной инстанции лица, участвующие в деле, о времени и месте заседания суда апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме. От административного истца Семенова Ю.Н. поступила телефонограмма о рассмотрении административного дела в его отсутствие и в отсутствие его представителя.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Из материалов дела следует, что Семенов Ю.Н. на основании договора дарения от 09.04.2014 является собственником земельного участка общей площадью 1500 кв.м по адресу: <адрес>, и расположенного на этом участке жилого дома № общей площадью 43,4 кв.м, кадастровый номер 10:01:0050170:35.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 22.04.2014 и кадастровому паспорту от 15.09.2009 указанный земельный участок относится к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения дома индивидуальной жилой застройки (эксплуатация жилого дома).

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года № 428, путем утверждения его в новой редакции.

Согласно графическим материалам к Положению о территориальном планировании Генерального плана города Петрозаводска (опорный план, основной чертеж) земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен в функциональной зоне рекреационных зеленых насаждений общего пользования.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» утверждены соответствующие Правила, составной частью которых является карта градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования указанный земельный участок отображен в территориальной зоне – Рпр (Природно-реакционная зона).

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом положений указанных актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца.

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

С учетом изложенного доводы административного истца о незаконности генерального плана и конкретизирующих его правил землепользования и застройки, обоснованные тем, что при их принятии не соблюдено требование об установлении границ функциональной и территориальной зон исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, сами по себе не свидетельствуют о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

В данном случае внесение изменений в Генеральный план г.Петрозаводска основано на проекте, выполненном ФГУП «РосНИПИ Урбанистики», которым обоснованы и определены планы стратегического развития г.Петрозаводска на период до 2025 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым Генеральный план г.Петрозаводска направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Одним из принципиальных положений Генерального плана города Петрозаводска является сохранение и развитие зеленых территорий общего пользования и организация рекреационных зон.

Генеральным планом г.Петрозаводска предусмотрено значительное увеличение площади зеленых насаждений общего пользования и их активное использование в рекреационных целях. Для организации отдыха жителей предусматривается расширение зон отдыха, в том числе на берегу озера Логмоозеро (п.3.3), а также благоустройство береговой полосы п.Соломенное (п.6.5), на территории которого фактически находится принадлежащий административному истцу земельный участок, в целях организации городских зон отдыха.

Таким образом, генеральный план и конкретизирующие его правила застройки и землепользования в оспариваемой административным истцом части отвечают критерию обоснованности и обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Петрозаводска с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основе исследованных доказательств суд установил, что в границах территориальной зоны Рпр (Природно-реакционная зона), установленной вдоль берега озера Логмозеро, только земельный участок, принадлежащий Семенову Ю.Н., имеет вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства, в связи с чем обоснованно счел несостоятельными доводы административного истца о сложившейся планировке данной территории.

До внесения изменений в Генеральный план города Петрозаводска оспариваемым решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361, Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года № 428, также не относил территорию, на которой находится принадлежащий Семенову Ю.Н. земельный участок, к функциональной зоне застройки жилыми домами.

Вопреки доводам жалобы пункт 11 статьи 35 ГрК РФ, согласно которому в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, не исключает возможность включения в указанную зону иных территорий.

Суд первой инстанции учел положения части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Исходя из этого, суд правомерно признал, что оспариваемые нормативные правовые акты не препятствуют использованию земельного участка административным истцом.

Ссылка административного истца на то, что часть предусмотренной Генеральным планом г.Петрозаводска функциональной зоны рекреационных зеленых насаждений общего пользования включена Правилами землепользования и застройки в зону жилой застройки, не может быть принята во внимание, поскольку в этой части указанные нормативные правовые акты истцом не оспорены и это обстоятельство не имеет правового значения для оценки законности отнесения принадлежащего истцу земельного участка к спорным территориальной и функциональной зонам.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств и на основе правильного применения норм материального права, суд первой инстанции, установив, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, правильно отказал в удовлетворении требований административного иска.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 25 сентября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Семенова Ю.Н. – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: