Решение по делу № 33а-933/2018 от 01.02.2018

Докладчик Орлова И.Н. Дело №33а-933/2017 Судья Никифоров С.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

14 марта 2018 года г.Чебоксары

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе председательствующего Карлинова С.В., судей Орловой И.Н., Смирновой Е.Д., при секретаре судебного заседания Никитине П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по иску Чудиновой Валентины Николаевны к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике, государственному инспектору г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель Козлову Александру Павловичу, государственному инспектору Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаеву Роману Георгиевичу о признании предписания незаконным, поступившее по апелляционной жалобе представителя Чудиновой В.Н. Рафановой М.А. на решение Канашского районного суда Чувашской Республики от 27 ноября 2017 года,

Заслушав доклад судьи Орловой И.Н., судебная коллегия

установила:

Чудинова В.Н. обратилась в суд с административным иском к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике (далее Управление Росреестра по Чувашской Республике) о признании незаконным и отмене предписания от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, вынесенного государственным инспектором г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель - главным специалистом-экспертом Канашского отдела Управления Росреестра по Чувашской Республике Козловым А.П.

Заявленные требования мотивированы тем, что 08 августа 2017 года Чудиновой В.Н. были получены копии акта проверки от 04.08.2017 № 143, предписания от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 04.08.2017. В соответствии с актом проверки от 04.08.2017 № 143 государственным инспектором г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель - главным специалистом-экспертом Канашского отдела Управления Росреестра по Чувашской Республике Козловым А.П. и государственным инспектором Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаевым Р.Г. были выявлены нарушения обязательных требований, установленных земельным законодательством, а именно: использование Чудиновой В.Н. без правоустанавливающих документов части земельного участка площадью 16 кв.м., расположенного по адресу: .... На основании данного акта в отношении нее вынесено предписание об устранении выявленного нарушения в срок до 10 января 2018 года, которое она считает незаконным. Так, в соответствии с распоряжением и актом проверки на проведение внеплановой проверки в отношении нее были уполномочены государственный инспектор г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель - главный специалист- эксперт Канашского отдела Управления Росреестра по Чувашской Республике Козлов А.П. и государственный инспектор Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаев Р.Г. Однако, в нарушение п. 10 Административного регламента государственный инспектор Николаев Р.Г. не проводил проверку, о чем свидетельствует отсутствие его подписи в акте проверки. В нарушение п. 57 того же Административного регламента в акте проверки № 143 не указана информация о наличии ограждения земельного участка, возможности доступа, наличии строений и сооружений, растительности, наличии межевых знаков и иные сведения, характеризующие фактическое использование земельного участка; результаты и методы измерения границ земельного участка и вычисления его площади. Приложением к акту проверки, якобы, являются схематический чертеж и обмер земельного участка, фототаблица, которые ей не направлены. Кроме того, предписание не содержит сведений, позволяющих исполнить его, так как не ясно какие конкретные действия или мероприятия необходимо совершить в срок до 10 января 2018 года. В акте проверки и предписании не указано, в каком именно месте ею используется данный земельный участок без предусмотренных законодательством прав на него. Напротив, данные межевого плана, выполненного кадастровым инженером МП ...., опровергают акт проверки № 143 как по площади, принадлежащего ей земельного участка (635 кв.м. против 639 кв.м. указанных), так и по наложению на земельный участок с кадастровым номером .... Предписание носит общий характер. Вместе с тем предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения, должен быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий. Допущенная должностным лицом Канашского отдела Управления Росреестра по Чувашской Республике неопределенность, выразившаяся в не указании конкретных действий, которые необходимо ей осуществить, нарушает ее права и законные интересы, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, о чем указано также в предписании.

Определением судьи от 07 ноября 2017 года к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены должностные лица Управления Росреестра по Чувашской Республике: государственный инспектор г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель Козлов А.П., государственный инспектор Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаев Р.Г.

В судебном заседании суда первой инстанции административный истец Чудинова В.Н. и ее представитель Рафанова М.А. поддержали заявленные требования.

Представитель административного ответчика Управления Росреестра по Чувашской Республике в судебном заседании не присутствовал. В направленном в адрес суда отзыве Управление Росреестра по Чувашской Республике просило отказать в удовлетворении административного иска.

Административные ответчики - государственный инспектор г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель Козлов А.П., государственный инспектор Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаев Р.Г. требования не признали.

Решением Канашского районного суда Чувашской Республики от 27 ноября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с данным решением, представитель Чудиновой В.Н. Рафанова В.Н. подала апелляционную жалобу на предмет его отмены по мотивам незаконности и необоснованности и принятия по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

В суде апелляционной инстанции Чудинова В.Н. и ее представитель Рафанова М.А. поддержали доводы апелляционной жалобы, государственный инспектор Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаев Р.Г., представляющий также интересы Управления Росреестра по Чувашской Республике возражал против доводов апелляционной жалобы.

Остальные лица, участвующие в деле, в судебном заседании не присутствовали.

В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, неявка лица в суд является его волеизъявлением, в связи, с чем судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 46 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора, в числе прочего, имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства.

Как установлено судом первой инстанции и видно из материалов дела, Чудиновой В.Н. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 638 кв.м. с кадастровым номером ..., относящийся к землям населенных пунктов, имеющий вид разрешенного использования - для содержания жилого дома, расположенный по адресу: Чувашская Республика, г.Канаш, ул...., д.5.

Данный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 18 января 1994 года со статусом «ранее учтенный», граница земельного участка не установлена в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Распоряжением заместителя руководителя Управления Росреестра по Чувашской Республике от 25 июля 2017 года № 18-05/3237 назначена внеплановая проверка в отношении Чудиновой В.Н. с целью проверки сведений и фактов, указанных в акте административного обследования от 03 июля 2017 года №32-Ао-2017.

Лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены: государственный инспектор г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель Козлов А.П., государственный инспектор Чувашской Республики по использованию и охране земель Николаев Р.Г.

По результатам указанной внеплановой проверки составлен акт проверки от 04 августа 2017 года № 143, в котором отражен факт использования Чудиновой В.Н. без правоустанавливающих документов части земельного участка площадью 16 кв.м., расположенного по адресу: ..., с кадастровым номером: ..., площадью 1416 кв.м., с видом разрешенного использования - для производственной хозяйственной деятельности, границы которого установлены в соответствии с действующим законодательством.

В этот же день в отношении Чудиновой В.Н. вынесено предписание № ... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации в срок до 10 января 2018 года.

Отказывая административному истцу в удовлетворении заявленных требований суд, первой инстанции пришел к выводу, что предписание от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства соответствует требованиям закона, вынесено уполномоченным лицом, поскольку государственный инспектор г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель Козлов А.П. наделен полномочиями по выдаче предписания по факту нарушений требований земельного законодательства, наличия факта допущенного Чудиновой В.Н. нарушения земельного законодательства в связи с использованием части земельного участка площадью 16 кв.м. без правоустанавливающих документов, соответствия предписания требованиям, установленным к форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 № 851, отсутствия нарушения прав и законных интересов Чудиновой В.Н. оспариваемым предписанием, поскольку предписание не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает.

Судебная коллегия соглашается с правильностью выводов суда о наличии полномочий должностного лица Управления Росреестра по Чувашской Республике по выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении выявленного в результате проверки нарушения земельного законодательства, поскольку согласно п.2 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства Российской федерации от 02.01.2015 № 1, государственный земельный надзор осуществляется, в числе прочего, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и его территориальными органами; соблюдении процедуры проведения проверки, поскольку до ее проведения Чудиновой В.Н. вручено извещение о времени и месте его проведения, присутствии Чудиновой В.Н. в проверочных мероприятиях.

Однако судебная коллегия не может согласиться с правильностью вывода суда о законности оспариваемого предписания по следующему.

Согласно п.1 ст. 70 Земельного кодекса Российской Федерации под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность (п.3 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации).

По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации(п.7 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации).

Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти(п.8 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации).

За неисполнение предписания в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно п.п. 103, 105 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утв. Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 № 486, в случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований юридическому лицу, органу государственной власти, органу местного самоуправления, индивидуальному предпринимателю или гражданину, в отношении которых проводилась проверка и в действиях которых выявлено нарушение требований земельного законодательства, вместе с актом проверки вручается предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Предписание об устранении выявленных нарушений законодательства является обязательным для исполнения с момента его вручения лицу, в отношении которого оно вынесено, либо его уполномоченному представителю.

В случае выявления при проведении проверки юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей или граждан нарушений обязательных требований, за которые предусмотрена административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, должностные лица Росреестра (его территориального органа), проводившие проверку, в пределах своих полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, принимают меры по привлечению к административной ответственности в установленном действующим законодательством порядке.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации содержится в Приложении к Приказу Минэкономразвития России от 26.12.2014 N 851, в котором должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка, где допущено нарушение, наименование нормативных правовых актов, ссылки на структурные единица таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

Таким образом, основанием вынесения должностным лицом органа государственного земельного надзора предписания служит нарушение обязательных требований законодательства Российской Федерации. При этом предполагается, что властно-распорядительное указание должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного земельного надзора, должно быть реально исполнимым и содержать конкретные указания относительно действий, направленных на прекращение и устранение выявленного нарушения, которые необходимо совершить исполнителю. В случае если за данное нарушение предусмотрена административная ответственность, то виновное лицо подлежит привлечению к административной ответственности.

Из содержания оспариваемого предписания от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства следует, что при проведении проверки Управлением Росреестра по Чувашской Республике выявлено нарушение использования Чудиновой В.Н. без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на земельный участок площадью 16 кв.м., расположенного по адресу: ..., с кадастровым номером ..., в связи с чем, указано на необходимость устранения допущенного нарушения в срок до 10 января 2018 года.

При этом из акта проверки от 04 августа 2017 года № 143, имеющихся в материале проверки схем, видно, что на земельном участке декларированной площадью 638 кв.м. с кадастровым номером ..., принадлежащем Чудиновой В.Н., имеется жилой дом хозяйственные постройки, земельный участок обрабатывается для выращивания сельскохозяйственной продукции. Земельный участок с кадастровым номером ... и с кадастровым номером ... являются смежными. Сведения о местоположении границ земельного участка с кадастровым номером ... внесены в государственный кадастр недвижимости. Площадь земельного участка с кадастровым номером ... по замерам, произведенным спутниковой геодезической аппаратурой Hiper SR(заводской номер 1209-10357, свидетельство о поверке от 22.11.2016 № 135816, № 135916) составила 639 кв.м., что на 1 кв.м. больше площади, содержащейся в правоустанавливающем документе.

Согласно статье 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, влечет наложение штрафа.

Определением государственного инспектора г.Канаш и Канашского района по использованию и охране земель - главного специалиста-эксперта Канашского отдела Управления Росреестра по Чувашской Республике Козлова А.П. от 04 августа 2017 года отказано в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ, по факту выявленного нарушения, в связи с отсутствием состава административного правонарушения( п.2 ч.1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Принимая указанное определение, должностное лицо органа государственного земельного надзора пришло к выводу о невозможности определения наличия факта самовольного занятия Чудиновой В.Н. части смежного земельного участка с кадастровым номером ..., поскольку право, предусмотренное п.10 ст. 22 Федерального закона от 13.072015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» по уточнению местоположения границ земельного участка Чудиновой В.Н. не реализовано.

Более того, из объяснений Чудиновой В.Н. установлено фактическое использование принадлежащего ей земельного участка в установленных границах с 1958 года, в связи с чем, в Канашском районном суде Чувашской Республики возбуждено гражданское дело по ее иску к ... об установлении границы земельного участка с кадастровым номером ..., сносе складских помещений.

Следовательно, вопрос законности(незаконности) использования земельного участка площадью 16 кв.м. подлежит исследованию в рамках рассмотрения указанного дела.

Исследовав и оценив содержание оспариваемого предписания, судебная коллегия приходит к выводу, что оно содержит властно-распорядительные указания о необходимости устранения нарушения законодательства Российской Федерации, в то время как не содержит перечня конкретных действий, которые Чудинова В.Н. должна совершить или от совершения которых должна воздержаться при наличии между смежными землепользователями Чудиновой В.Н. и ....(правообладателем земельного участка с кадастровым номером ...) спора о местоположении смежной границы, сведения о которой внесены в государственный кадастр недвижимости, в то время как согласно разъяснений, содержащихся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» спор об установлении границ земельного участка является спором о праве на недвижимое имущество.

При изложенных обстоятельствах, предписание от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации не соответствует требованиям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы Чудиновой В.Н.

Учитывая изложенное, обжалуемое решение подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права с принятием по делу нового решения о признании незаконным предписания от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Отменить решение Канашского районного суда Чувашской Республики от 27 ноября 2017 года и принять по делу новое решение.

Признать незаконным предписание от 04 августа 2017 года №... об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, вынесенное государственным инспектором города Канаш и Канашского района по использованию и охране земель - главным специалистом-экспертом Канашского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике Козловым А.П.

Председательствующий С.В. Карлинов

Судьи И.Н.Орлова

Е.Д.Смирнова