Решение по делу № 3а-21/2020 от 16.01.2020

                                                                                                     Дело № 3а-21/2020

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 июля 2020 года                                                                город Севастополь

Севастопольский городской суд в составе:

судьи Артамоновой Т.А.,

при секретаре Михайловой В.Г., помощнике судьи Лактионовой Ю.О.,

с участием представителя административного истца – А.С.,

представителя административного ответчика – Е.А.,

представителя заинтересованного лица – Я.С.,

с участием прокурора Ведмидь А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л.В. о признании нормативного правого акта недействующим в части,

установил:

частью 1 статьи 3.1 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 года № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» (далее – Закон № 46-ЗС) определены дополнительные, наряду с установленными статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, основания для изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанные со строительством, реконструкцией ряда объектов.

Подпунктом а) пункта 3 статьи 1 Закона города Севастополя от 11 июня 2019 года № 512-ЗС (далее – Закон № 512-ЗС) внесены изменения в статью 3.1 Закона № 46-ЗС, а именно, часть 1 названной статьи дополнена подпунктом 3 следующего содержания: «объекты культуры, спорта и территорий общего пользования».

Закон № 512-ЗС принят Законодательным собранием, подписан губернатором города Севастополя, опубликован на официальном сайте Законодательного Собрания города Севастополя http://sevzakon.ru 11.06.2019 и вступил в законную силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Следовательно, порядок обнародования и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соблюдены.

Л.В. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим подпункт а) пункта 3 статьи 1 Закона № 512-ЗС ввиду его противоречия пункту 1 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

В обоснование иска, с учетом дополнений указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в Гагаринском районе г. Севастополя по ул. Челнокова, 1, д. 4/6, который включен в список земельных участков, подлежащих к изъятию для государственных нужд в «Проекте планировки и проекте межевания территории в районе бухты Омега-проспект Античный. Корректировка», разработанном с целью внесения изменений в существующий проект, утвержденный постановлением Правительства Севастополя от 04.03.2019 № 141-ПП, и вынесенном на публичные слушания. Полагает, что оспариваемая правовая норма, позволяющая осуществлять изъятие земель, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, по основанию создания объектов культуры, спорта и территорий общего пользования, принята в отсутствие права у субъектов РФ, предоставленного действующим законодательством Российской Федерации, своими законами устанавливать дополнительные основания для изъятия земель, перечень которых в статье 46 ЗК РФ является исчерпывающим.

Также ссылается на существенное нарушение процедуры принятия оспариваемой правовой нормы, выражающееся в несоблюдении срока проведения публичных обсуждений (менее 6 рабочих дней) проекта поправок, внесенных Губернатором города Севастополя; в не указании обоснованных и законных причин отклонения поступившего в ходе публичных обсуждений предложения Союза Севастопольской торгово-промышленной палаты (пункты 32, 34 Положения о проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 03.04.2015 № 269-ПП); административным ответчиком не доказан факт соблюдения процедуры подачи поправок, установленной Регламентом Законодательного Собрания города Севастополя, утвержденного постановлением от 30.09.2014 № 15; решение о готовности законопроекта к рассмотрению Законодательным Собранием города Севастополя и о передаче проекта закона для включения в повестку заседания приняло неуполномоченное лицо; докладчиком по проекту закона во втором чтении был не председатель ответственного комитета, а разработчик законопроекта (неуполномоченное лицо); законопроект ко второму чтению вместе с таблицами поправок, справочными и другими материалами депутатам Законодательного Собрания города Севастополя не направлялся, в связи с чем депутаты не были ознакомлены с законопроектом и материалами к нему ко второму чтению.

Оспариваемая норма принята без проведения оценки регулирующего воздействия, без учета изготовленного по результатам правовой экспертизы заключения Юридического управления Аппарата Законодательного Собрания города Севастополя от 03.06.2019, согласно которому названные дополнительные основания изъятия земельных участков не относятся непосредственно к интеграции города Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации и не соответствуют целям Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ.

В нарушение части 1.1 статьи 12.2 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 №6-ФКЗ окончательная редакция принятой правовой нормы не согласована с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (Минэкономразвития России).

Определением суда от 04 марта 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.

В судебном заседании представитель административного истца А.С. доводы административного иска поддержал с учетом дополнений в полном объеме.

Представитель административного ответчика – Законодательного Собрания города Севастополя Е.А. иск не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Я.С. с иском не согласилась в полном объеме.

Представители заинтересованных лиц – Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Правительства Севастополя в судебное заседание не явились, извещены о дате, времени и месте его проведения своевременно и надлежащим образом. Ранее участвовавший в судебных заседаниях представитель Правительства Севастополя просил в иске отказать ввиду его необоснованности по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым оставить исковые требования без удовлетворения, изучив материалы дела, доводы иска и возражения на него, суд приходит к следующему.

Из материалов дела усматривается и установлено в ходе разбирательства, что административный истец Л.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в Гагаринском районе г. Севастополя по <адрес>, с видом разрешенного использования: для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок), сведения о котором внесены в ЕГРН и право собственности на него зарегистрировано Севреестром 19.08.2015 (т. 1 л.д. 33-38).

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право частной собственности на землю, охраняемой законом. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (статьи 35 и 36).

Названные нормы дают основание физическим лицам обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если они полагают, что таким актом нарушено указанное право либо существует угроза его нарушения.

Следовательно, Л.В., вопреки доводам административного ответчика, является субъектом регулируемых правоотношений и имеет право на обращение в суд с настоящим иском.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд.

К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 10 ЗК РФ).

Также согласно подпункту 10.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов резервирования земель, изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 13, пункту 2 части 1 статьи 20 Устава города Севастополя от 14.04.2014 № 1-ЗС, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 11.04.2014, статьям 1, 3 Закона города Севастополя от 10.07.2014 № 35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя» Законодательное Собрание города Севастополя является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти города Севастополя; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения города Севастополя и предметам совместного ведения Российской Федерации и города Севастополя в пределах полномочий города Севастополя.

Частью 1 статьи 9 Закона города Севастополя от 10.07.2014 № 35-ЗС установлено, что Законодательное Собрание в порядке реализации своих полномочий принимает законы города Севастополя.

Таким образом, Закон № 512-ЗС принят уполномоченным органом в надлежащей форме.

В соответствии с пунктом 2 статьи 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, оно производится в частности для государственных и муниципальных нужд.

В силу пункта 1 статьи 279 ГК РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

В результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется, в том числе, прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок.

Статьей 49 ЗК РФ предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, связанным с:

1) выполнением международных договоров Российской Федерации;

2) строительством, реконструкцией объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов;

3) иными основаниями, предусмотренными федеральными законами.

В свою очередь, основные правовые положения, связанные с принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее - Федеральный конституционный закон №6-ФКЗ).

Федеральным конституционным законом №6-ФКЗ установлено, что законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом (часть 1 статьи 23).

Особенности регулирования отдельных отношений (сфер законодательства) определены в статье 12.1 Федерального конституционного закона №6-ФКЗ.

В частности, до 01 января 2023 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере (часть 1.1 статьи 12.1).

Нормативным правовым актом, устанавливающим указанные выше особенности правового регулирования имущественных и земельных отношений в городе Севастополе, является Закон города Севастополя от 25.07.2014 №46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» (первоначальный текст опубликован в газете «Севастопольские известия» №69-70 (1691) от 30.07.2014).

Законом города Севастополя от 15.03.2016 № 234-ФЗ в названный закон введена статья 3.1, в части 1 которой определены дополнительные, наряду с основаниями, установленными статьей 49 ЗК РФ, основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанные со строительством, реконструкцией ряда объектов.

Следовательно, оспариваемой в настоящем деле правовой нормой Закона № 512-ЗС названный перечень оснований изъятия земельных участков региональным законодателем расширен (дополнен) по сравнению с федеральной нормой со ссылкой на особенности правового регулирования земельных правоотношений на территории города Севастополя, установление которых дозволил федеральный законодатель.

В свою очередь, административный истец полагает невозможным отнести оспариваемую правовую норму к таким особенностям как не направленную на обеспечение скорейшего решения вопросов жизнеобеспечения граждан Севастополя в переходный период, а также основывает свои требования указанием на нарушение процедуры принятия Закона № 512-ЗС, выразившегося в отсутствии согласования данных особенностей с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В ходе разбирательства установлено и следует из материалов дела, что 12.03.2019 (зарегистрирован под № 03-19/640) на рассмотрение Законодательного Собрания города Севастополя внесен Правительством Севастополя проект закона города Севастополя «О внесении изменений в закон города Севастополя «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя», в пункте 3 статьи 1 которого предлагалось часть 1 статьи 3.1 дополнить пунктами 3 и 4 следующего содержания: «3) объектов социальной инфраструктуры (учреждений и предприятий обслуживания в сфере торговли и услуг, спорта, бытового обслуживания); 4) территорий общего пользования и объектов культуры», то есть, данными пунктами предусматривались дополнительные основания для изъятия земельных участков для государственных нужд на территории города Севастополя (т. 2 л.д. 131-132).

30.04.2019 (зарегистрирован под № 03-19/661) на рассмотрение Законодательного Собрания города Севастополя внесен депутатом А.А. альтернативный проект названного закона города Севастополя «О внесении изменений в закон города Севастополя «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя», в котором оспариваемая правовая норма отсутствует (т. 2 л.д. 114-117).

В ходе рассмотрения Законодательным Собранием города Севастополя названных проектов Правительством Севастополя поданный им законопроект был отозван.

В свою очередь, внесенный депутатом А.А. законопроект 21.05.2019 принят в первом чтении (постановление №1470 Х сессии Законодательного Собрания города Севастополя 1 созыва) (т. 2 л.д. 110).

22.05.2019 (входящий № 12/04-02/45) Губернатором города Севастополя к названному проекту закона, принятому в первом чтении, внесены поправки, содержащие оспариваемую правовую норму в принятой впоследствии законодателем формулировке (т. 2 л.д. 168).

Постановлением №1497 Х сессии Законодательного Собрания города Севастополя 1 созыва принят Закон города Севастополя «О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25.07.2014 № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя», содержащий оспариваемую норму (т. 2 л.д. 112).

При проверке доводов административного истца относительно не соблюдения процедуры согласования принятой правовой нормы с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере, суд приходит к следующему.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437, Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в названной сфере.

Административный ответчик в ходе рассмотрения дела указывал на соблюдение положений части 1.1 статьи 12.1 Федерального Конституционного Закона №6-ФКЗ, в подтверждение чего ссылался на письмо Председателя Правительства Севастополя И.В. в адрес Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.11.2018 № 9106/17/2-18 и ответное письмо заместителя министра - руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26.12.2018 № 38659-ВА/Д23и (т. 2 л.д. 25-27, т. 4 л.д. ).

Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела судом по ходатайству административного истца запрошены соответствующие сведения о согласовании оспариваемой правовой нормы в Минэкономразвития России.

Согласно поступившей в адрес суда информации от 17.03.2020 исх. № Д02и-8273 с приложенными в ее подтверждение документами, Законодательное Собрание города Севастополя письмом от 11.03.2019 № 03-15/431 направляло на согласование в Минэкономразвития России проект закона города Севастополя «О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 года № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» (далее – законопроект). Названный законопроект являлся проектом, внесенным депутатом А.А. и не содержал в себе оспариваемой правовой нормы.

Минэкономразвития России письмом от 01.04.2019 № направил замечания к указанному законопроекту.

Законодательным Собранием города Севастополя письмом от 24.05.2019 № 03-15/1050 направлен проект поправок, связанный с подготовкой указанного законопроекта.

В свою очередь, Минэкономразвития России письмом от 16.07.2019 № 23071-ВА/Д23 сообщило заявителю о необходимости соблюдения порядка установления особенностей регулирования земельных отношений на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя, регламентированных ст. 12.1 Федерального Конституционного Закона № 6-ФКЗ, а также выразило готовность рассмотреть доработанный законопроект при его поступлении на согласование в установленном порядке.

Однако доработанного законопроекта на рассмотрение Минэкономразвития России не поступало. Также Минэкономразвития России сообщило суду о том, что Правительство города Севастополя по вопросу согласования названной правовой нормы не обращалось (т. 3 л.д. 141-178).

У суда нет оснований не доверять полученным сведениям, поскольку они исходят из уполномоченного федерального органа исполнительной власти, представлены с соблюдением требований статей 59, 70 КАС РФ.

Ссылки административного ответчика на письмо заместителя министра – руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 26.12.2018 исх. № не могут свидетельствовать о наличии необходимого согласования, поскольку в нем не содержится выводов в отношении непосредственно оспариваемой нормы, как и каких-либо обоснований в пояснительной записке к проекту закона за подписью Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя Р.Ш., приложенной к письму председателя Правительства Севастополя от 26.11.2018.

Статья 12.1 Федерального конституционного закона №6-ФКЗ содержит прямое и недвусмысленное указание на обязательность согласования установленных нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя особенностей регулирования имущественных и земельных отношений с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и не предполагает уведомительного характера данной процедуры.

Также суд принимает во внимание и тот факт, что поданный Правительством Севастополя законопроект, содержащий похожую норму, впоследствии был им отозван, а принятый Законодательным Собранием города Севастополя альтернативный законопроект депутата А.А. такое согласование не прошел.

Таким образом, исходя из текста направленного в данный уполномоченный орган законопроекта А.А. с таблицей поправок, включавших оспариваемую правовую норму; указанных выше документов, представленных суду Минэкономразвития России, содержащих прямое указание Минэкономразвития России в письме от 16.07.2019 № о необходимости соблюдения порядка установления особенностей регулирования земельных отношений на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя, регламентированных ст. 12.1 Федерального Конституционного Закона № 6-ФКЗ, и возможности согласования в случае поступления доработанного законопроекта в установленном порядке, суд находит, что нельзя сделать вывод о соблюдении региональным законодателем положений части 1.1 статьи 12.1 Федерального Конституционного Закона №6-ФКЗ при принятии норм правового регулирования в сфере установления дополнительных оснований изъятия земельных участков для государственных нужд, содержащих отличные от федерального законодательства нормы.

Учитывая, что оспариваемый административным истцом в части закон, внесший изменения в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 года № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя», является региональным нормативным правовым актом, установившим особенности регулирования земельных отношений на территории города Севастополя, то его принятие было возможно только после согласования с Минэкономразвития России.

Ссылки административного ответчика на преюдициальное значение для настоящего дела решения Севастопольского городского суда от 07 ноября 2019 года по административному делу № 3а-28/2019 подлежат отклонению, поскольку в указанном административном деле предметом судебной проверки являлась иная правовая норма – часть 2 статьи 6.1 Закона № 46-ЗС, в отношении Л.В. названным решением какие-либо обстоятельства не устанавливались.

При таких обстоятельствах, руководствуясь пунктами 29, 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», принимая во внимание приведенные нормы федерального законодательства и установленные по делу фактические обстоятельства, прихожу к выводу о том, что порядок принятия Закона города Севастополя от 11 июня 2019 года № 512-ЗС в оспариваемой части был нарушен, и такое нарушение является существенным, что влечет признание названной нормы не действующей со дня принятия.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

признать не действующим подпункт а) пункта 3 статьи 1 Закона города Севастополя от 11 июня 2019 года № 512-ЗС «О внесении изменений в Закон города Севастополя от 25 июля 2014 года № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя», которым часть 1 статьи 3.1 дополнена пунктом 3 следующего содержания: «3) объектов культуры, спорта и территорий общего пользования», со дня его принятия.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Законодательного собрания города Севастополя http://sevzakon.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Законодательного собрания города Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Севастопольский городской суд.

Судья                                                                                              Т.А. Артамонова

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 29 июля 2020 года.