Решение по делу № 66а-1700/2020 от 26.08.2020

    Судья Кинчарова О.Е.    Дело №66а-1700/2020

              (номер дела в суде первой инстанции 3а-193/2020)

ЧЕТВЕРТЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    г. Нижний Новгород                                                           22 сентября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

    председательствующего    Ходус Ю.А.,

    судей                     Калугина Д.М., Мироновой Н.В.

    при секретаре    Идрисовой С.З.,

    рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Мелекесского района Ульяновской области, Полякова М.И., Поляковой Т.М., Горшунова Н.М., Горшуновой О.А,, Горшунова М.А, о признании недействующими приказов Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области № 215-пр от 20 декабря 2019 года «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области», № 216-пр от 20 декабря 2019 года «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» по апелляционной жалобе Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области на решение Ульяновского областного суда от 25 июня 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Ходус Ю.А., объяснения представителей административного ответчика Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области ФИО15, ФИО14 поддержавших доводы апелляционной жалобы, прокурора ФИО18, полагавшего необходимым оставить решение суда первой инстанции без изменения,    административного истца Горшуновой О.А., представителя административного истца Горшунова Н.М. – ФИО13 возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя заинтересованных лиц администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области и администрации муниципального образования «Мелекесский район» Ульяновской области – ФИО16 согласившейся с доводами апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области (далее – Генеральный план) утвержден решением Совета депутатов муниципального образования Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области от 26 декабря 2012 года № 11/37 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение».

Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области (далее – Правила землепользования и застройки) утверждены решением Совета депутатов муниципального образования Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области от 26 декабря 2012 года № 11/38 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области».

Приказом Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 216-пр «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» в Генеральный план внесены изменения, согласно которым изложены в новой редакции: Карта «Проектный план – основной чертеж», «Карта функционального зонирования», Карта «Проектное предложение – схема ограничений                 п. Курлан».

Приказом Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 215-пр «О внесении в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» в Правила землепользования и застройки внесены изменения, согласно которым содержание Карты «Схема градостроительного зонирования территории п. Курлан (1:5000)» изложена в новой редакции «Карта градостроительного зонирования территории п. Курлан (1:5000)».

Поляков М.И., Полякова Т.М., Горшунов Н.М., Горшунова О.А., Горшунова М.А. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приказа Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 216-пр «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области», приказа Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 215-пр «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области».

В обоснование заявленных требований указали, что они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми приказами, поскольку им принадлежит на праве общей долевой собственности земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, непосредственно граничащий с земельными участками с кадастровыми номерами №.

Оспариваемыми приказами на их земельном участке установлена зона ограничения, а именно, санитарно-защитная зона кладбища в связи с отнесением земельного участка с кадастровым номером № к функциональной и территориальной зонам – территории кладбища. Однако решение об установлении санитарно-защитной зоны кладбища уполномоченным лицом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ульяновской области в порядке, предусмотренным действующим законодательством, не принималось.

Истцами земельный участок передан в аренду <данные изъяты> и используется в соответствии с его целевым назначением – для сельскохозяйственного производства. Установление санитарно-защитной зоны кладбища лишает возможности использовать земельный участок по назначению, соответственно, получать доход от сдачи в аренду.

Оспариваемыми приказами закреплено изменение назначения земельных участков с кадастровыми номерами № и территории, предназначенной для ведения сельского хозяйства, на территорию кладбищ и территорию общественной застройки, что противоречит земельному и градостроительному законодательству Российской Федерации и фактически является незаконным скрытым изменением категории земель с нарушением установленного законом порядка.

Произведено незаконное фактическое включение в границы территории поселка Курлан данных земельных участков, относящихся к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья), которые в силу части 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации не могут относиться к землям населенных пунктов и могут быть использованы только в соответствии с их назначением.

Отсутствуют законные основания для перевода земельных участков в составе земель сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

В силу частей 1 и 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации для сельскохозяйственных угодий не могут устанавливаться градостроительные регламенты, в связи с чем установление оспариваемыми приказами функциональных и территориальных зон в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № является незаконным.

Прокурор Мелекесского района Ульяновской области обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области, администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области о признании недействующими с момента издания приказов Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 216-пр «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение Мелекесского района Ульяновской области», от 20 декабря 2019 года № 215-пр «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области».

В обоснование требований указал, что проведенной прокуратурой Мелекесского района проверкой установлено, что вышеуказанные приказы противоречат закону: не были соблюдены требования Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Предусмотренное оспариваемыми приказами изменение назначения земельных участков фактически является скрытым изменением категории земель, что нарушает установленный законом порядок.

В нарушение частей 3 и 4 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в материалах, представленных в Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области, отсутствуют документы, подтверждающие возможность соблюдения экологических и санитарно-гигиенических норм в случае размещения кладбища на территории земельного участка с кадастровым номером №.

Размещение кладбищ не входит в предусмотренный частью 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перечень исключительных случаев, в которых допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Оспариваемые приказы изданы с нарушением процедуры принятия нормативных правовых актов по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки. В нарушение требований статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации при проведении публичных слушаний организаторами от участников публичных слушаний в целях идентификации не истребовались полные данные об имени, отчестве, дате рождения, адресе регистрации по месту жительства, в отдельных листах регистрации отсутствуют подписи участников. В протоколах публичных слушаний отсутствуют даты их оформления, информация о сроке, в течение которого принимались предложения и замечания участников, а также все предложения и замечания участников публичных слушаний.

В ходе судебного разбирательства прокурором Мелекесского района подано заявление в суд о дополнении оснований заявленных требований, в котором он указал следующее.

Планируемое к размещению на территории муниципального образования в пределах земельного участка с кадастровым номером № кладбище является объектом местного значения муниципального района. Однако, в нарушение пункта 8 статьи 24, подпункта 1 пункта 4 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура согласования проекта Генерального плана муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» с органами местного самоуправления муниципального образования «Мелекесский район» не проведена.

В силу пункта 20 части 1, части 4 статьи 14, части 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения относятся к вопросам местного значения муниципального района. Однако постановления о подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки и Генеральный план были приняты администрацией муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение», а постановления о назначении публичных слушаний изданы главой сельского поселения. Таким образом, администрацией муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» незаконно присвоены полномочия по проведению публичных слушаний.

Несмотря на прямо установленный законодательством запрет нахождения территорий общего пользования в частной собственности, оспариваемые приказы не предусматривают последующего обязательного изъятия у собственника земельных участков для муниципальных нужд, что создает правовую неопределенность судьбы спорных земельных участков и может повлечь неисполнимость документации по территориальному планированию территории.

Назначенный председательствующим публичных слушаний ФИО11 не приезжал в пункты <адрес> для проведения публичных слушаний. Однако в протоколах публичных слушаний он указан в качестве председательствующего, в данные протоколы внесены недостоверные сведения о выступлениях его и главы администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение».

Поскольку публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, их фактическое непроведение в <адрес> и <адрес> свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемых приказов.

При принятии оспариваемых приказов Министерством строительства и архитектуры Ульяновской области не учтено, что согласно заключению по результатам публичных слушаний в <адрес> повестка собрания включала в себя лишь обсуждение проекта внесения изменений в Генеральный план, вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки не обсуждался.

Прокурор ФИО12 в судебном заседании поддержала административный иск, настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Административный истец Горшунова О.А. и представитель администратвного истца Горшунова Н.М. – ФИО13 административный требования административного искового заявления поддержали.

Представители Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области ФИО14, ФИО15 требования административного искового заявления не признали, просили отказать в удовлетворении административных исков.

Представители администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области и администрации муниципального образования «Мелекесский райн» Ульяновской области ФИО16, ФИО17 в судебном заседании с требованиями административного иска не согласились.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

Решением Ульяновского областного суда от 25 июня 2020 года административные исковые заявления прокурора Мелекесского района Ульяновской области и Полякова М.И,, Поляковой Т.М,, Горшунова Н.М., Горшуновой О.А., Горшунова М.А, удовлетворены.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приказ Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области № 215-пр от 20 декабря 2019 года «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» и приказ Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области № 216-пр от 20 декабря 2019 года «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области».

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области просит решение Ульяновского областного суда от 25 июня 2020 года отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что определение территории, на которой в последствии планируется размещение кладбища относится к вопросам местного значения Старосахчинского сельского поселения Мелекесского района и не противоречит нормам законодательства, поскольку Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения органа местного самоуправления поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Указывает на то, что вывод суда о необходимости принятия решения органа местного самоуправления о создании мест захоронения на стадии внесения изменений в документы территориального планирования не основываются на нормах законодательства, статья 15 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не устанавливает форму решения органа местного самоуправления о создании кладбища, а также порядок принятия указанного решения.

Земельные участки, в отношении которых принято решение об изменении функциональных и территориальных зон, согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, имеют вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» и относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения». Статьей 4 Федерального закона № 172-ФЗ от 21 декабря 2004 года «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» предусмотрено основание для отказа – установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документам по планировке территории, землеустроительной документации». Таким образом, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую без соответствующих изменений в генеральный план поселения или схему территориального планирования невозможен и будет противоречить законодательству.

Процедура проведения публичных слушаний была проведена в соответствии с требованиями законодательства.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратурой Мелекесского района Ульяновской области и административными истцами представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области ФИО15, ФИО14 поддержали доводы апелляционной жалобы, просят решение суда отменить, отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Административный истец Горшунова О.А., представитель административного истца Горшунова Н.М. – ФИО13 возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель административного истца прокурора ФИО18 возражал против доводов апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Представитель заинтересованных лиц администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области и администрации муниципального образования «Мелекесский район» Ульяновской области – ФИО16 согласилась с доводами апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления.

Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Ульяновской области от 18 декабря 2014 года № 210-ЗО «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области» с 1 января 2015 года полномочия по утверждению генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, а также утверждение внесения изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки поселений по Мелекесскому району Ульяновской области переданы с муниципального на региональный уровень.

Согласно постановлению Правительства Ульяновской области от 6 ноября 2018 года № 25/557-П «О Министерстве строительства и архитектуры Ульяновской области» переданные в рамках вышеуказанного закона Ульяновской области полномочия осуществляет Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области.

Согласно пункту 13 Порядка подготовки и издания правовых актов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, утвержденного Постановлением Правительства Ульяновской области от 12 июля 2013 года № 288-П, правовые акты исполнительных органов, имеющие нормативный характер, издаются в форме приказов.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области утвержден решением Совета депутатов муниципального образования Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области от 26 декабря 2012 года № 11/37 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение».

Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области утверждены решением Совета депутатов муниципального образования Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области от 26 декабря 2012 года № 11/38 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области».

Приказом Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 216-пр «О внесении в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» в Генеральный план внесены изменения, согласно которым: Карта «Проектный план – основной чертеж» изложено в новой редакции «Карта планируемого размещения объектов местного значения (Приложение 1), «Карта функционального зонирования» изложено в новой редакции «Карта функциональных зон поселения» (Приложение 2), Карта «Проектное предложение – схема ограничений п. Курлан» изложено в новой редакции «карта функциональных зон п. Курлан» (Приложение №3).

Согласно внесенным изменениям земельный участок с кадастровым номером №, с видом разрешенного использования – «для сельскохозяйственного производства», который ранее относился к территории «земель сельскохозяйственного назначения» отнесен «к территории кладбища», земельный участок с кадастровым номером №, с видом разрешенного использования – «для сельскохозяйственного производства», который ранее относился к территории «земель сельскохозяйственного назначения», отнесен к «территории общественной застройки».

Приказом Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 215-пр «О внесении в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области» в Правила землепользования и застройки внесены изменения, согласно которым содержание Карты «Схема градостроительного зонирования территории п. Курлан (1:5000)» изложена в новой редакции «Карта градостроительного зонирования территории п. Курлан (1:5000)».

Согласно внесенным изменениям: земельный участок с кадастровым номером №, который ранее относился к территориальной зоне «территории, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства (СХу)» отнесен к территориальной зоне «кладбищ (Скр)», земельный участок с кадастровым номером №, который ранее относился к территориальной зоне «территории, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства (СХу)», отнесен к территориальной зоне «общественной застройки (ОДк)».

Оспариваемые нормативные правовые акты опубликованы в газете «Муниципальный вестник Заволжья» от 30 декабря 2019 года № 153 (2561) и размещены на сайте МО «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области.

Материалами дела подтверждается, что земельные участки с кадастровыми номерами № принадлежат на праве собственности Гайфуллину Р.Ю.

Полякову М.И., Поляковой Т.М., Горшунову Н.М., Горшуновой О.А., Горшунову М.А. на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, граничащий с земельными участками с кадастровыми номерами <адрес>

Удовлетворяя требования административных исковых заявлений Полякова М.И., Поляковой Т.М., Горшунова Н.М., Горшуновой О.А., Горшунова М.А., прокурора Мелекесского района Ульяновской области, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые приказы Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области от 20 декабря 2019 года № 215-пр и 216-пр, противоречат нормам градостроительного законодательства и положениям Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом ввиду следующего.

Согласно пункту 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 2 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Процедура внесения изменений в генеральный план установлена статьями 9, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Согласно части 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план вправе органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица.

Как следует из материалов дела, с заявлением об изменении в отношении земельного участка с кадастровым номером № территориальной зоны СХу – территории, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства на зону Скр – территории кладбищ, обратилась администрация муниципального образования «Мелекесский район» Улановской области к Главе администрации муниципального Мелекесский район» Ульяновской области.

Статья 3 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям.

Согласно статье 4 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

Решение о создании мест погребения (за исключением создания Федерального военного мемориального кладбища) принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Места погребения могут быть по принадлежности государственные и муниципальные (статья 15 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Между тем, как правильно установлено судом первой инстанции, решение о создании места погребения на земельном участке с кадастровым номером № принято не было, следовательно, правовые основания для внесения оспариваемым приказом Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области № 216-пр от 20 декабря 2019 года изменений в Генеральный план муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № (как земельного участка, непосредственно связанного с земельным участком № и на котором планировалось размещение инфраструктуры для организации кладбища) отсутствовали.

Утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Из системного толкования пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что санитарно-защитная зона территории кладбища, отображенная на входящих в состав Генерального плана Карте функциональных зон, Карте планируемого размещения объектов местного значения поселения, Карте функциональных зон п. Курлан, а также на входящей в состав Правил землепользования и застройки Карте градостроительного зонирования территории п. Курлан находится, в том числе и на принадлежащем административным истцам земельном участке, чем, соответственно, затрагиваются их права и законные интересы.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН).

В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га отнесены к II классу санитарной классификации объектов и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 500 м. Кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га отнесены к III классу санитарной классификации объектов и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 300 м.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Согласно пункту 4.2, 4.3 СанПиН установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации. Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» (далее - Правила) правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года № 222 «Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон» решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию, принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в отношении объектов III - V класса опасности в соответствии с санитарной классификацией, а также в отношении групп объектов, в состав которых входят объекты III - V класса опасности, принимают территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Вместе с тем, как верно установлено судом первой инстанции постановление об утверждении санитарно-защитной зоны в границах нахождения планируемого к размещению на земельном участке с кадастровым номером № месту захоронения уполномоченным органом не принималось.

Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.

Несмотря на то, что судом первой инстанции сделан вывод о том, что оспариваемые приказы приняты уполномоченным органом с соблюдением формы, порядка его официального опубликования, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов была нарушена.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (статья 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Подготовка генерального плана сельского поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, в том числе обязательное рассмотрение проекта генерального плана на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Таким образом, процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по территориальному планированию городского округа.

В силу требований части 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Целью правового института публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений является обеспечение участия жителей муниципального образования в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по вопросам, которые могут затронуть права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана муниципального образования, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса. В соответствии с частью 2 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений данной статьи.

Частью 4 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ дополнительно установлено, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Так, публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования (часть 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке принимают меры по доведению до сведения населения информации о содержании проекта генерального плана, в частности, путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В свою очередь, участники публичных слушаний вправе представить в данные органы свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 6 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Так, судом первой инстанции установлены нарушения процедуры проведения публичных слушаний в населенных пунктах муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» - <адрес> и <адрес>, выразившиеся в несоответствии фактическим обстоятельствам изложенных в протоколах публичных слушаний по проекту внесения изменений в Генеральный план МО «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района, заключениях по результатам публичных слушаний, проведенных в данных населенных пунктах, сведений о председательствующем на данных публичных слушаниях – ФИО11, о выступлении на них главы МО «Старосахчинское сельское поселение» ФИО11, главы администрации МО «Старосахчинское сельское поселение» ФИО20, поскольку указанные лица при проведении данных публичных слушаний в <адрес> и <адрес> не присутствовали.

В повестку собрания, проведенного в <адрес> не включен вопрос обсуждения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Старосахчинское сельское поселение», в заключении не содержится решение относительно того, признаны ли состоявшимися публичные слушания по данному вопросу.

Надлежащих, достоверных и бесспорных доказательств обратного административные ответчики в материалы дела не представили.

В нарушение положений пункта 4 части 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в протоколах публичных слушаний не было изложено содержание возражений, поступивших по материалам проектов внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, то есть при принятии оспариваемых приказов органом государственной власти Ульяновской области возражения относительно проектов внесения изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не оценивались, не могли быть учтены.

Установив допущенные нарушения процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, а также несоответствия в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска и удовлетворил заявленные требования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что обращения в адрес Главы администрации муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района с предложением о внесении изменений в Генеральный план могут быть расценены как принятие решения органами местного самоуправления о создании кладбища не могут быть приняты во внимание судебной коллегией, поскольку в силу положений пункта 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 10 Устава муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области по вопросам местного значения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В систему муниципальных правовых актов, согласно статье 45 Устава муниципального образования «Старосахчинское сельское поселение» Мелекесского района Ульяновской области входят: Устав поселения, правовые акты, принятые на местном референдуме, нормативные и иные правовые акты Совета депутатов поселения, постановления и распоряжения администрации поселения, постановления и распоряжения Главы поселения по вопросам организации деятельности Совета депутатов поселения.

Таким образом, обращение (заявления) не входит в систему муниципальных правовых актов муниципального образования и не может быть расценено как принятие решения органом местного самоуправления о создании кладбища.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика не содержат каких-либо новых обстоятельств, которые не были бы предметом исследования суда первой инстанции, направлены на переоценку доказательств и выводов судебного решения, по сути, сводятся к повторению апеллянтом изложенной в ходе рассмотрения дела своей позиции, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене или изменению решения суда, поскольку, согласно положениям статей 60-62, 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно. Оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ульяновского областного суда от 25 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Ульяновский областной суд в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи: