Решение по делу № 8а-23516/2020 [88а-2101/2021 - (88а-21417/2020)] от 23.12.2020

ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

                                                                                                       № 88А-2101/2021

г. Кемерово                                                                               4 февраля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В.,

судей Евтифеевой О.Э., Никулиной И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи, обеспечиваемой Московским городским судом, кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Шахта Лапичевская», поданную через суд первой инстанции 17 декабря 2020 года, на решение Кемеровского областного суда от 17 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года

по административному делу № 3а-144/2020 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Шахта Лапичевская» о признании недействующим решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения «Природный комплекс «Петровский».

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В., объяснения Дуксина П.А., Суханцевой Е.А., представляющих интересы ООО «Шахта Лапичевская», поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения Аймаутовой Е.А., представляющей интересы Кемеровского городского Совета народных депутатов, Ткачева М.Д., представляющего интересы Главы города Кемерово, Шаройко С.Ю., Петровой Е.А., представляющих интересы администрации г. Кемерово, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маслаковой О.Г., Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Общество с ограниченной ответственностью «Шахта Лапичевская» (далее – ООО «Шахта Лапичевская», Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения «Природный комплекс «Петровский» (далее – Решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157).

Требования, с учетом уточнений, мотивированы тем, что административный истец осуществляет деятельность по добыче полезных ископаемых (каменный уголь) на основании лицензии КЕМ на разработку запасов каменного угля на участке недр «Шахта Лапическая 2» со сроком действия до 31 октября 2035 года. Территория созданной особо охраняемой природной территории (ООПТ) расположена непосредственно над участком недр, лицензия на разработку которых принадлежат Обществу, в связи с чем, оспариваемое решение создает препятствия для ее реализации.

Административный истец полагает Решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157 не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и подлежащим признанию недействующим по следующим основаниям.

Проект оспариваемого решения напрямую затрагивал условия инвестиционной деятельности, однако в нарушение требований Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Кемеровской области от 26 декабря 2013 года № 142-03 «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области» не подвергся обязательной оценке регулирующего воздействия и не прошел обязательную экспертизу, проводимую в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, публичное обсуждение данного проекта не проводилось.

Поскольку созданная особо охраняемая природная территория занимает 100% от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 7 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года № 1-03 «Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области» принятие оспариваемого решения должно было быть согласовано с администрацией Кемеровской области, чего сделано не было.

Административный ответчик не вправе был создавать ООПТ местного значения на земельном участке с кадастровым номером №, который на момент принятия оспариваемого решения не находился в собственности муниципального образования. В качестве обоснования создания ООПТ приняты материалы комплексного экологического обследования территории, которые подготовлены с нарушением пунктов 2.5, 2.6, 4.3 приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

В непосредственной близости от ООПТ находится территория завода по переработке полиэтилена <данные изъяты>, указанное производство относится к I и II классам санитарной опасности, что подразумевает создание санитарно-защитной зоны не менее 1 000 и 500 метров соответственно, вследствие чего границы участка ООПТ определены без учета требований СанПин, а также границ участка недр «Петровский», на котором располагается предприятие, осуществляющее добычу каменного угля, вплотную примыкает к границам вновь образованной ООПТ, что является нарушением части 4 пункта 7.1.3. СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов». На территории самого природного комплекса «Петровский» находятся складские постройки, заброшенные сельскохозяйственные земли (поля), промзоны, автомобильные дороги, которые не отвечают требованиям к объектам рекреационного, эстетического и культурного значения, что вызывает сомнения в достоверности сведений, указанных в комплексном экологическом обследовании.

Административный истец полагает, что материалы комплексного экологического обследования территории не могли использоваться для создания ООПТ местного значения, поскольку в них описана территория ООПТ регионального значения (включает в себя земельные участки двух муниципальных образований). Настаивает, что фактически научное исследование ООПТ не проводилось, экологическое обследование, положенное в основу оспариваемого решения, выполнено для иной, неидентифицируемой территории.

Оспариваемое решение не соответствует утвержденной Схеме территориального планирования, которая не содержит сведений о планах создания на участках лицензий, принадлежащих административному истцу, особо охраняемых природных территорий, принято без извещения и участия в его обсуждении ООО «Шахта Лапичевская», нарушает права административного истца на осуществление хозяйственной деятельности, связанной с реализацией лицензий на разведку недр и добычу полезных ископаемых, влечет возникновение у Общества невозвратных убытков в размере вложенных инвестиций, послужило основанием для отказа в согласовании проектной документации.

Решением Кемеровского областного суда от 17 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене судебных актов, направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда, ввиду существенного нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов судов обстоятельствам административного дела.

На кассационную жалобу Администрацией г. Кемерово и прокуратурой Кемеровской области представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ), которыми признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и имеющие установленный режим особой охраны, регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть отнесены к ООПТ федерального значения или регионального значения (подпункт «д» пункта 2 и пункт 5 статьи 2, статья 25 Закона № 33-ФЗ).

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в статье 2 названного федерального закона различаются категории данных территорий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 этой же статьи).

Из пункта 1.1 части 1 статьи 3 Закона Кемеровской области «Об особо охраняемых природных территориях Кемеровской области» следует, что в Кемеровской области установлена такая категория особо охраняемых природных территорий местного значения как природные комплексы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157 «О создании особо охраняемой природной территории местного значения «Природный комплекс «Петровский» утверждены Положение об особо охраняемой природной территории местного значения «Природный комплекс «Петровский» (приложение № 1) и сведения о границах особо охраняемой природной территории местного значения «Природный комплекс «Петровский» (приложение № 2). Природный комплекс определён, как функционально и естественно связанные между собой природные объекты, имеющие экологическое, рекреационное, эстетическое и культурное значение. Целью его создания являлось сохранение и восстановление природных объектов, в том числе охраны и воспроизводства редких исчезающих видов животного и растительного мира на территории города Кемерово.

Решение от 7 сентября 2018 года № 157 принято на 26-ом (внеочередном) заседании Кемеровского городского Совета большинством голосов (30 голосов) от установленной численности депутатов (36 депутатов); подписано Главой города Кемерово, опубликовано в газете «Кемерово» (№ 42 от 16 октября 2018 года) и на официальном сайте «Электронный бюллетень органов местного самоуправления города Кемерово» (www.pravo-kemerovo.ru, 7 сентября 2018 года).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования и правил введения в действие и по этим основаниям не оспаривается. Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком соблюдены требования законодательства, устанавливающие порядок принятия нормативного правового акта о создании ООПТ.

С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным истцом обстоятельств дела.

Оспаривая законность принятых по настоящему делу судебных актов, административный истец ссылается на допущенное при принятии нормативного правового акта нарушение положений пункта 4 статьи 7 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года № 1-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области», поскольку один из земельных участков, на территории которых была создана ООПТ, не находился в собственности муниципального образования.

Суд первой инстанции отклоняя данный довод, как невлияющий на законность Решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года, указал, что на дату его принятия земельный участок с кадастровым номером № был предоставлен Администрации г. Кемерово на праве постоянного (бессрочного) пользования, на основании решения Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 7 сентября 2018 года № 10-2/1170, следовательно, учитывая положения статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», сведения Единого государственного реестра недвижимости, нарушений не допущено.

Из материалов дела следует, что решением Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 5 сентября 2018 года № 10-2/1160 была утверждена схема расположения земельного участка с кадастровым номером №, решением № 10-2/1170 от                7 сентября 2018 года указанный участок был предоставлен Администрации г. Кемерово в постоянное (бессрочное) пользование, право зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 10 сентября 2018 года.

Пунктом 1 статьи 268 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется лицам, указанным в Земельном кодексе Российской Федерации.

Согласно статье 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются исключительно органам государственной власти и органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

Предоставление земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа (пункт 1 статьи 39.1 ЗК РФ).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 3.3 от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение (в том числе предоставление на праве постоянного (бессрочного) пользования) земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, - федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

Из содержания приведенных норм следует, что в случае обоснованной необходимости орган власти, уполномоченный распоряжаться земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет предоставление соответствующего участка органу власти, его территориальному органу, учреждению, казенному предприятию для использования в установленных целях. Такое предоставление является основанием для разграничения права и последующей регистрации права собственности соответствующего публично-правового образования. При этом действующее регулирование указывает на возможность принятия муниципальным образованием решения об использовании предоставленного земельного участка и в отсутствии факта регистрации права в Едином государственном реестре недвижимости.

При таких данных оснований полагать, что включение спорного земельного участка в состав территории, в пределах которой образована ООПТ местного значения не соответствует положениям законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, не имеется. Выводы судов в данной части являются правильными.

Довод о недопустимости принятия оспариваемого решения о создании ООПТ по результатам проведения одного комплексного научного исследования для двух различных ООПТ, расположенных на территории различных муниципальных образований, также являлся предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций и был обоснованно отклонен, поскольку одновременное комплексное экологическое обследование двух и более территорий с целью создания особо охраняемой природной территории местного значения действующему законодательству не противоречит.

Доводы заявителя о том, что проект Решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157 требовал прохождения государственной экологической экспертизы, процедуры общественных (публичных) слушаний и подлежал оценке регулирующего воздействия подлежат отклонению.

Согласно положениям статей 1, 3, 10, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проект оспариваемого нормативного правового акта не подлежит государственной экологической экспертизе, поскольку его реализация не связана с оказанием негативного воздействия на окружающую среду, целью создания природного комплекса являлось предотвращение негативного воздействия на окружающую среду от хозяйственной и иной деятельности.

В силу части 2 статьи 25 Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественные слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Оспариваемое решение о создании ООПТ местного значения законодателем к вопросам, подлежащим обсуждению не отнесено, выводы судов в данной части являются правильными.

Довод административного истца о том, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт подлежал оценке регулирующего воздействия, также подлежит отклонению.

В соответствии с частью 5 статьи 46 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов

Согласно пункту 2 статьи 1 Закона Кемеровской области от 26 декабря 2013 года № 142-ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области» оценка регулирующего воздействия проводится в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования «город Кемерово», иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов Кемеровской области, включенных в перечень городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, в которых является обязательным проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением: 1) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы; 2) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения. Экспертиза проводится в отношении муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 1 статьи 5).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии необходимости проведения оценки регулирующего воздействия проекта Решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 7 сентября 2018 года № 157, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом определен режим особой охраны природного комплекса, распространяющий свое действие в равной степени на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и какое-либо специальное нормативное правовое регулирование для названных субъектов не содержит. Конкретизирует режим особой охраны, установленный статьей 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и статьей 23 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года № 105-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области» путем временного или постоянного ограничения либо запрета любой деятельности, если она противоречит целям создании ООПТ или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. При таких данных выводы судов об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия данного проекта решения постановлены при правильном применении норм материального права.

Довод о необходимости применения к возникшим правоотношениям положений пунктов 2.5, 2.6, 4.3 Приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» необоснован.

Согласно преамбуле к указанному приказу он принят в целях реализации Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части установления единых правил организации и проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и определения основных положений проведения оценки воздействия на окружающую среду в Российской Федерации.

Вместе с тем, законодательство об экологической экспертизе не предполагает ее проведение с целью создания ООПТ местного значения. Комплексное экологическое обследование проводимое в указанных целях имеет иные задачи и направлено исключительно на обоснование целесообразности создания такой территории в целях охраны.

Иные доводы кассационной жалобы в том числе в части нарушения права административного истца на осуществление предпринимательской деятельности в сфере добычи полезных ископаемых, инвестиционной деятельности, подлежат отклонению, поскольку само по себе вхождение ОППТ в границы горного отвода не указывает не чрезмерное регулирования, устанавливая особый характер режима охраны территории. Кроме того, следует отметить, что наличие лицензии не является безусловным основанием для использования участка территории над недрами в пределах горного отвода без учета положений статьи 8 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», а также положений нормативных актов устанавливающий особый режим охраны территорий.

Довод о допущенном процессуальном нарушении, ввиду не назначения судебной экологической экспертизы, не свидетельствует о наличии безусловных оснований для отмены судебных актов, поскольку заявленное ходатайство было разрешено, отказ в назначении экспертизы судом первой инстанции мотивирован, основания для назначения экспертизы в силу прямого указания закона отсутствовали. Ссылка на иные процессуальные нарушения не указывает на наличие безусловных оснований для отмены судебных актов.

Иные доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов установленным обстоятельствам дела соответствуют, не допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, оснований для отмены судебных актов в кассационном порядке в пределах доводов кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Кемеровского областного суда от 17 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 февраля 2021 года.

Председательствующий

Судьи