Решение по делу № 66а-946/2020 от 02.09.2020

ВТОРОЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 66а-946/2020

Санкт-Петербург                                        26 октября 2020 года

                                                                                      Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Семеновой И.А.,

судей Морозковой Е.Е. и Головкиной Л.А.

при секретаре Карасевой Е.Д.

с участием прокурора Капсамун И.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании 14-26 октября 2020 года административное дело №3а-53/2020 по административному исковому заявлению Гришиной Елены Александровны об оспаривании решения Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» по апелляционной жалобе Гришиной Елены Александровны на решение Челябинского областного суда от 13 июля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

       Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителя административного истца Гришиной Е.А. Мазуркевича Н.А., представителя административного ответчика Челябинской городской Думы Власова Ю.В., прокурора, судебная коллегия

установила:

Челябинская городская Дума является представительным органом города Челябинска и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с федеральными законами, законами Челябинской области и Уставом (статья 23 Устава города Челябинска).

Пунктом 2 решения Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» установлены значения коэффициентов для начисления арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (приложения 1,2,3).

Решение от 24 июня 2008 года №32/7 опубликовано в Сборнике нормативных правовых актов Челябинской городской Думы третьего созыва, выпуск №31 (май-июнь) 2008 года (том 2 л.д.2).

Вступившим в силу с 1 июля 2017 года решением Челябинской городской Думы от 27 июня 2017 года №31/15 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» внесены изменения в подпункт 1 пункта 2 решения, который изложен в новой редакции «1) разрешенное использование земельного участка согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, - К1 (приложение 1); приложения 1,2,3 изложены в новой редакции (приложения 1,2,3 к настоящему решению).

Решение от 27 июня 2017 года №31/15 опубликовано 30 июня 2017 года в газете «Вечерний Челябинск», № 49 (12058) (том 1 л.д.60-61), в Сборнике правовых актов Челябинской городской Думы первого созыва, выпуск №28 за июнь 2017 года.

Последующим решением Челябинской городской Думы от 25 декабря 2018 года №48/11 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года № 32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска», вступившим в силу с 1 января 2019 года, приложения 1, 2, 3 к решению от 24 июня 2008 года № 32/7 изложены в новой редакции.

Решением Челябинского областного суда от 25 февраля 2019 года по делу № 3а-31/2019 приложение 2 к решению Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года № 32/7 в редакции решения от 27 июня 2017 года № 31/15 признано не действующим с 1 июля 2017 года в той мере, в какой содержащиеся в нем нормативные положения позволяют устанавливать арендную плату за указанные в этом решении органа местного самоуправления земельные участки, предоставленные в аренду без торгов для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в размере, превышающем размер арендной платы, рассчитанный в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, предоставленных в аренду для проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Представленными суду апелляционной инстанции решением Арбитражного суда Челябинской области от 20 октября 2020 года по делу №А76-39989/2019 по иску Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска к ООО «Финансовая компания «Тандем» о взыскании задолженности по договору аренды и определением названного суда от 26 августа 2020 года о возбуждении дела №А76-31613/2020 по иску Гришиной Е.А. к Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска о признании действий по расчету арендной платы незаконными подтверждается, что решение Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 в редакции решения от 27 июня 2017 года №31/15 продолжает применяться до настоящего времени.

Гришина Е.А. на основании соглашения о вступлении в договор аренды земельного участка города Челябинска является арендатором земельного участка, находящегося в неразграниченной государственной собственности, расположенного в Центральном районе.

Гришина Е.А. обратилась в суд с требованиями о признании недействующим с 1 июля 2017 года приложения 2 к решению Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 в редакции от 27 июня 2017 года №31/15 в части значения коэффициента К2, равного 10, указав, что, будучи арендатором земельного участка, вносит арендную плату, исчисляемую от кадастровой стоимости, с применением коэффициентов К1 и К2; коэффициент К2, применявшийся с 1 июля 2017 года до 1 января 2019 года, существенно превышает установленный с 1 января 2019 года коэффициент К2 (1,186), что свидетельствует о его произвольности и несоблюдении при принятии оспариваемого решения принципа экономической обоснованности. После изменения исковых требований Гришина Е.А. также просила признать недействующим приложение 1 к решению в части значения коэффициента К1, равного 0,665, взыскать с ответчика расходы по уплате государственной пошлины 300 рублей (том 1 л.д.4-5,140).

Решением Челябинского областного суда от 13 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Гришина Е.А. просит решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении исковых требований.

Административным ответчиком и прокурором, участвующим в деле, принесены возражения на апелляционную жалобу.

Заинтересованное лицо Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска о времени и места рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителя в заседание суда апелляционной инстанции не направило, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Проверив материалы дела, выслушав стороны, заключение прокурора, полагавшего необходимым решение суда отменить, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене на основании пунктов 3,4 части 2 статьи 310 КАС РФ.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - постановление от 16 июля 2009 года №582).

К основным принципам определения арендной платы постановлением от 16 июля 2009 года № 582 отнесен в числе прочих принцип экономической обоснованности, который является общеобязательным и предполагает установление арендной платы в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и вида его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года №424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Проверяя законность решения Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 в оспариваемой редакции, суд первой инстанции сделал вывод, что оно принято уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, официально опубликовано, по своему нормативному содержанию не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе соответствует Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года №582.

Выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, сделаны с нарушением норм материального и процессуального права.

Порядок определения размера арендной платы при аренде земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, установлен Законом Челябинской области от 24 апреля 2008 года №257-ЗО «О порядке определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без проведения торгов» (далее - Закон №257-ЗО).

В соответствии с Законом №257-ЗО (в редакции, действующей на момент установления значений коэффициентов и на момент рассмотрения дела судом) размер годовой арендной платы за земельные участки определяется по формуле Ап = Скад x Сап / 100% x К1 x К2 x К3, где

Скад – кадастровая стоимость арендуемого земельного участка,

Сап – ставка арендной платы, установленная в процентах от кадастровой стоимости,

коэффициенты: К1 - коэффициент, учитывающий разрешенное использование земельного участка согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости; К2 - коэффициент, учитывающий особенности расположения земельного участка в городском округе, муниципальном районе; К3 - коэффициент, учитывающий категорию арендатора (пункт 1 статьи 1).

Значения коэффициентов К1, К2 могут устанавливаться по решению органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов при наличии экономического обоснования:

К1 - в пределах от 0,1 до 20 в зависимости от видов разрешенного использования земельных участков согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости, а для арендаторов, являющихся физическими лицами, которым земельные участки предоставлены для личных семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, - в пределах от 0,1 до 5,

К2 - в пределах от 0,5 до 10 в зависимости от территориального расположения земельного участка в границах соответствующего городского округа, муниципального района (пункты 3,7 статьи 1).

Во исполнение Закона Челябинской области №257-ЗО решением Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 установлены значения коэффициентов К1, К2, К3, приведенные в таблицах, являющихся приложениями к решению.

В приложении 1 (в редакции решения от 27 июня 2017 года №31/15) значение коэффициента К1, учитывающего разрешенное использование земельного участка согласно сведениям, содержащимся в ЕГРН, градируется по диапазону кадастровой стоимости; по виду разрешенного использования «Прочие» в строке 25 для участков кадастровой стоимостью 8 000 руб. за кв.м. и выше установлено значение 0,665 (том 1 л.д.52-53).

В приложении 2 (в редакции решения от 27 июня 2017 года №31/15) значение коэффициента К2, учитывающего особенности расположения земельного участка в городе Челябинске, градируется по диапазону кадастровой стоимости; для объектов кадастровой стоимостью 8 000 рублей за кв.м. и выше, расположенных в Центральном районе, установлено максимальное значение 10,00 (том 1 л.д.54).

Согласно пояснительным запискам к проекту решения от 27 июня 2017 года №31/15 изменения в решение Челябинской городской Думы №32/7 вносились в связи с принятием Закона Челябинской области от 2 ноября 2016 года №444-ЗО в целях установления коэффициентов, учитывающих вид разрешенного использования земельного участка; разработчиком экономического обоснования в целях наиболее эффективного начисления арендной платы за землю предложено установить дифференцированные значения коэффициентов К1 и К2 в зависимости от уровня экономической ценности земельных участков, определяемого от кадастровой стоимости (том 3 л.д.18-19,61).

В подтверждение соблюдения принципа экономической обоснованности ответчиком представлено экономическое обоснование корректирующих коэффициентов К1, К2, К3 для расчета арендной платы за земельные участки в г.Челябинск, выполненное МУП «Геоцентр г.Челябинска» на основании муниципального заказа, заключенного Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и МУП «Геоцентр г. Челябинска» (том 1 л.д.69-120).

Изучив содержание экономического обоснования, положенного в основу оспариваемого решения, судебная коллегия приходит к выводу, что оно не подтверждает соблюдения представительным органом принципа экономической обоснованности при принятии решения от 27 июня 2017 года №31/15.

Содержащийся в экономическом обосновании анализ изменений на рынке земельных участков в г.Челябинске в 2014-2016 г.г. и необходимости их учета при определении арендной платы на 2017 год и далее основан на изучении факторов, приведших к резкому падению (обвалу) показателей рынка аренды земельных участков в 2015 году, реакции рынка на изменение экономической ситуации и ее последствий для бюджета города с точки зрения поступлений арендных платежей, в том числе на основании динамики основных показателей рынка и общей арендной платы в разрезе районов г.Челябинска.

Коэффициент К2 определяется по формуле К2 = Ур х Крн, где Ур - уровень экономической ценности земельного участка для муниципалитета и арендатора, Крн - ранг района.

Экономическая ценность земельных участков для муниципалитета и арендаторов принята в трехуровневом значении и связана с удельной кадастровой стоимостью, с учетом того, что уровень экономической ценности земельного участка, определяемый объемом инвестиций, осуществленных городом в его инфраструктурное обеспечение, отражается в величине кадастровой стоимости. Для обозначения составляющей Ур использованы цифровые показатели в зависимости от удельной кадастровой стоимости: 2 (от 0 до 3 999 руб./кв.м.) – низкий уровень, 6 (от 4 000 до 7 999 руб./кв.м.) – средний уровень, 10 (от 8 000 руб./кв.м. и выше) – высокий уровень (том 1 л.д.100-101).

Ранг района (Крн) определяет исторически сложившуюся, социально-экономическую ценность земельного участка. Более 15 лет назад эти факторы были оценены экспертной комиссией из представителей исполнительной и законодательной власти, которая ранжировала социально-экономическую ценность земли через районную дифференцировку территориального коэффициента К2; через значение коэффициентов К2 в диапазоне от 3,06 до 4,30 рассчитаны ранги районов города Челябинска (Крн) в диапазоне от 0,71 до 1,00 (том 1 л.д.101-102).

Коэффициент К1 определяется после установления коэффициента К2 на основе базовой формулы, задаваемой Законом Челябинской области №257-ЗО, по формуле: К1= Ап : (К2 х Скад х Сап/100) (том 1 л.д.102).

Вопреки мнению подателя апелляционной жалобы, наряду с коэффициентами К1, утвержденными в соответствии решением Челябинской городской Думы №32/7 в редакции от 22 декабря 2011 года для видов деятельности арендатора, осуществляемой на земельном участке (таблица 4.4. – том 1 л.д.103-105), в экономическом обосновании содержатся результаты определения коэффициента К1, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (таблица 4.7. - том 1 л.д.114-115).

Однако соблюдение принципов экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем предоставления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Установление коэффициентов К1, К2 в представленном экономическом обосновании не связано с многофакторным анализом экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, что не позволяет признать коэффициенты установленными с соблюдением баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка и противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Из документа не следует, что для определения значений коэффициентов производилась оценка доходности арендуемых земельных участков, с учетом которой осуществлялись расчеты.

Коэффициент К1 определяется расчетным путем на основе базовой формулы Закона Челябинской области №257-ЗО, безотносительно к результатам деятельности по виду разрешенного использования земельного участка, при том, что формула расчета годовой арендной платы определяет арендную плату только процентом от кадастровой стоимости и корректирующими коэффициентами. Порядок расчета значений коэффициента К1, указанных в таблице 4.7., в экономическом обосновании не указан.

Значение коэффициента К2, учитывающее месторасположение земельного участка в Центральном районе города Челябинска, установлено с использованием произвольно определенных уровней экономической ценности земельных участков для муниципалитета и арендатора, дифференцированных по кадастровой стоимости (2,6,10), без оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков в конкретном районе.

Вместе с тем само по себе использование для расчета арендной платы кадастровой стоимости в качестве показателя оценки экономических, природных и иных факторов, а также характеризующего доходность и экономическую ценность земельного участка, не может рассматриваться как соблюдение принципа экономической обоснованности и без надлежащего экономического обоснования величин коэффициентов не дает оснований для вывода о соответствии решения Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 (в редакции решения от 27 июня 2017 года №31/15) постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 66 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 от 27 сентября 2019 года, ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

В этой связи при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Представленное экономическое обоснование для установления корректирующих коэффициентов К1,К2 данным требованиям не соответствует, не содержит исследований и расчетов, позволяющих убедиться, что значения коэффициентов установлены в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Суд первой инстанции не учел данные обстоятельства и не дал надлежащей оценки содержанию экономического обоснования.

Финансово-экономическое обоснование проекта решения от 27 июня 2017 года № 31/15, сравнительные аналитические таблицы изменений поступлений арендной платы за землю содержат сведения, касающиеся изменения объема ежегодных арендных начислений, планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду (том 3 л.д.32-45,50-60) и также не подтверждают наличие экономического обоснования размеров коэффициентов.

Увеличение же коэффициентов арендной платы исключительно в целях получения дополнительных доходов в бюджет, компенсации бюджетных потерь нарушает баланс интересов арендодателя и арендаторов земельных участков и противоречит принципу экономической обоснованности.

При установленных обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения о признании нормативного правового акта в части недействующим.

Принимая во внимание, что оспариваемые коэффициенты применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, формировалась доходная часть бюджета муниципального образования, с учетом разъяснений пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» судебная коллегия не находит оснований для признания оспариваемого решения недействующим с 1 июля 2017 года и считает, что решение в оспариваемой части должно быть признано недействующим со дня вступления в силу апелляционного определения.

На основании частей 1,2,3 статьи 111 КАС РФ понесенные Гришиной Е.А. расходы по уплате государственной пошлины за подачу административного искового заявления 300 рублей и за подачу апелляционной жалобы 150 рублей, подтвержденные чеками-ордерами ПАО Сбербанк, подлежат взысканию с административного ответчика.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 177,309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Челябинского областного суда от 13 июля 2020 года отменить.

Признать недействующими с даты вынесения настоящего апелляционного определения

- приложение 1 к решению Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» в редакции решения Челябинской городской Думы от 27 июня 2017 года №31/15 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» в части установления значения коэффициента 0,665 строки 25 видов разрешенного использования земельного участка «Прочие»;

- приложение 2 к решению Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» в редакции решения Челябинской городской Думы от 27 июня 2017 года №31/15 «О внесении изменений в решение Челябинской городской Думы от 24 июня 2008 года №32/7 «Об арендной плате за землю на территории города Челябинска» в части установления значения коэффициента 10,00.

Опубликовать сообщение о принятии настоящего апелляционного определения в течение одного месяца в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт; в случае невозможности опубликования в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания сообщение должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере издания.

Взыскать с Челябинской городской Думы в пользу Гришиной Елены Александровны расходы по уплате государственной пошлины в размере 450 (четырехсот пятидесяти) рублей.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев в суд кассационной инстанции через суд, принявший решение по первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи коллегии:

Мотивированное апелляционное определение

изготовлено 30 октября 2020 года.