Решение по делу № 2а-547/2021 от 05.10.2021

                                    84RS0001-01-2021-000825-13

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

28 декабря 2021 года                      г. Дудинка

Дудинский районный суд Красноярского края в составе:

председательствующего судьи Пигиной Н.А.,

при секретаре Лырминой В.Г.,

с участием административного истца заместителя прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района Иванова В.А.,

представителя административного ответчика администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Панова А.А.. выступающего на основании доверенности

от 08.09.2020 года и диплома № 15198 от 07.06.2007 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а- 547 по административному иску заместителя прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района к администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района о признании недействующим распоряжения № 20-а от 03.02.2017 года «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района»,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района Иванов В.А. обратился в суд с административным иском к администрации Таймырского Долгано-Ненецкого района о признании недействующим распоряжения № 20-а от 03.02.2017 года «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района», с учетом уточнений исковых требований, указывая на то, что прокуратурой проведена проверка соблюдения ответчиком требований законодательства, регламентирующего правоотношения в сфере муниципальных правовых актов. В ходе проверки установлено, что распоряжением администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района от 03.02.2017 года № 20-а утверждено Положение о пропускном и внутриобъектовом режимах в здание администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района (далее-Положение). Оспариваемое распоряжение не содержит положений о порядке и сроках вступления его в законную силу. В силу ст. 37 ч.1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 44, п.2 ст. 52 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, административный ответчик наделен полномочиями по принятию нормативно правовых актов по вопросам местного значения, принимаемых в виде постановлений. Распоряжение администрации муниципального района – правовой акт по вопросам организации работы администрации муниципального района, издаваемый Главой муниципального района, в пределах своих полномочий. В силу ст. 57 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района нормативно – правовые акты иных органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых является муниципальный район, а также соглашения, заключенные органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования, если более поздние сроки не установлены в самом Уставе муниципального района или нормативно – правовом акте. При этом под официальным опубликованием понимается опубликование полного текста акта в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов, каковым на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района является газета муниципального района «Таймыр». Кроме того для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений дополнительно используется сетевое издание – портал Минюста России «Нормативно-правовые акты в Российской Федерации». Вместе с тем. в нарушение указанных норм Положение утверждено распоряжением, а не постановлением администрации муниципального района, нарушен порядок его опубликования, поскольку его текст размещен только на сайте администрации района. Между тем, оспариваемый правовой акт является нормативным, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок поведения посетителей в здании администрации района, и рассчитан на неоднократное применение. В силу ст. 1.6 Положения, его требования обязательны к выполнению неопределенного круга лиц. Таким образом, оспариваемый правовой акт регулирует не только организацию работы администрации, но и устанавливает права и обязанности для иных лиц, в том числе для жителей Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района. При этом, оспариваемый нормативно – правовой акт нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку препятствует неопределенному кругу лиц реализовать права, гарантированные ст. 15 Федерального закона № 8-ФЗ от 09.2.2009 года «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления», в части обеспечения возможности присутствия граждан, представителей организаций, общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления на заседаниях коллегиальных органов в соответствии с регламентов этих органов. В силу ст. 15 Регламента Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов, заседания Совета носят открытый характер и могут освещаться в средствах массовой информации. Также оспариваемый акт нарушает права неопределенного круга лиц, гарантированные ст. 13 Федерального закона № 59-ФЗ от 02.05.2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где предусмотрен порядок личного приема граждан в органах местного самоуправления. При этом в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района расположены также администрация г.Дудинки и Таймырский Долгано-Ненецкий районный Совет депутатов. Так, 28.05.2021 года Соловьеву В.Н. было отказано в посещении здания администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района ввиду невыполнения им требований оспариваемого Положения. Учитывая изложенное, административный истец полагает, что Положение фактически является нормативно-правовым актом, при этом утверждено с нарушением процедуры его принятия, в связи с чем просит признать недействующим со дня принятия Распоряжение администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района от 03.02.2017 года № 20-а «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района»; обязать администрацию Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района опубликовать сообщение о принятии судебного решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Административный истец заместитель прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района Иванов В.А. в судебном заседании поддержал исковые требования в полном объеме.

Представитель административного ответчика администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Панов А.А., выступающий на основании доверенности от 08.09.2020 года и диплома № от ДД.ММ.ГГГГ, в судебном заседании поддержал ранее представленные возражения (л.д. 30-31), из которых следует, что оспариваемое распоряжение является правовым актом администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, регламентирует внутреннюю организацию деятельности администрации района, что является процедурным вопросом, в связи с чем Положение является внутренним документом администрации муниципального района, в силу ст. 57 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района и п.33 Регламента администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района от 27.03.2006 года № 167 подлежало принятию в форме распоряжения. Акты же издаваемые в форме постановлений принимаются по вопросам местного значения, а также по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, преданных органу местного самоуправления. При этом нормы оспариваемого распоряжения не затрагивают напрямую права, свободы и обязанности человека и гражданина, а лишь устанавливают правила посещения здания администрации района, в связи с чем требование об официальном опубликовании данного акта не усматривается. В целях обеспечения доступа и его ознакомления всеми желающими, Распоряжение было размещено на официальном сайте Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района. В связи с чем, представитель административного ответчика полагает исковые требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворения. Также представитель добавил, что в настоящее время оспариваемый акт отменен, прокурор ссылается, что в период его действия нарушены лишь права одного субъекта – Соловьева В.Н. Между тем, в соответствии со ст. 39 ГПК РФ Соловьев В.Н. имеет возможность самостоятельного обращения в суд с данным иском, а в отсутствие сведений о нарушении прав неопределенного круга лиц в период действия оспариваемого акта, прокурор не имеет полномочий для обращения в суд с данным иском. Кроме того, доступ Соловьева В.Н. в здание администрации был ограничен не только в связи с оспариваемым актом. А также с учетом п. 3.12 Указа Губернатора Красноярского края № 71-уг от 27.03.2020, которым рекомендовано, в том числе органам местного самоуправления, осуществлять прием граждан, по предварительной записи; положений постановления Правительства РФ № 272 от 25.03.2015 года, в соответствии с которым антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов на объектах, представитель ответчика полагает, что оспариваемое распоряжения в полной мере соответствовало нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представители заинтересованных лиц Таймырского Долгано-Ненецкого районного совета депутатов, Соловьев В.Н. в судебное заседание не явились, уведомлены о дне и времени слушания дела надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания или рассмотрении дела в их отсутствие не заявили, возражений относительно исковых требований не представили.

Представитель заинтересованного лица администрации г.Дудинка в зал суда не явился, представил ходатайство о рассмотрении дела в свое отсутствие. (л.д. 106)

Суд считает возможным рассмотреть данное административное дело при имеющейся явке, поскольку это не противоречит ч.6 ст. 226 КАС РФ.

Выслушав административного истца, представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Статья 23 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района устанавливает структуру органов местного самоуправления муниципального района, которая включает в себя в том числе: 1) Таймырский Совет депутатов - представительный орган муниципального района; 2) Глава муниципального района - высшее должностное лицо муниципального района; 3) Администрация муниципального района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления муниципального района; 4) Контрольно-Счетная палата муниципального района - контрольно-счетный орган муниципального района.

В силу п.1 ст. 44 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района администрация муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным указанным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Красноярского края.

Согласно п.5 ч.1 ст. 52 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района постановления и распоряжения Администрации муниципального района входят в систему правовых актов муниципального района.

При этом, постановление Администрации муниципального района - нормативный правовой акт по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Красноярского края, издаваемый Главой муниципального района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Красноярского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Таймырского Совета депутатов.

Распоряжение Администрации муниципального района - правовой акт по вопросам организации работы Администрации муниципального района, издаваемый Главой муниципального района в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Красноярского края, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Таймырского Совета депутатов.

В п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как следует из материалов административного дела, 03.02.2017 года администрацией Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района в лице и.о. руководителя администрации муниципального района принято распоряжение № 20-А «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района» (далее – распоряжение № 20-а), которым утверждено одноименное Положение (далее - Положение).

Как следует из текста Положения, оно регламентирует порядок организации пропускного и внутриобъектового режима в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, а именно устанавливает процедуру и условия посещения здания администрации муниципального района неопределенным кругом лиц, в том числе устанавливает: пропускной режим и порядок оформления пропуска (п.п.2.1-2.3), документы, необходимые для предъявления лицами, посещающими здание администрации (п.п. 2.4-2.7), время посещения здания (п.2.8), правила поведения при нахождении в здании администрации (п.п. 2.19-2.24, п.3.7).

При этом, как установлено в судебном заседании и не оспаривается лицами, участвующими в деле, и непосредственно следует из текста оспариваемого Распоряжения № 20-а, оно издано с целью организации деятельности не только администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, но так же и иных органов местного самоуправления, расположенных в этом же здании, а именно Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов и администрации города Дудинки.

Между тем, ст. 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлено, что коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии со ст. 15 Регламента Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов, утвержденного постановлением от 12.05.2014 года № 03-0067-П (л.д. 78-89), заседания Совета носят открытый характер и могут освещаться в средствах массой вой информации.

Статьей 13 Федерального закона от 02.05.20056 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплен порядок личного приема граждан в органах местного самоуправления, к каковым относится не только администрация Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района. но также и администрация г.Дудинка, и Таймырский Долгано-Ненецкий районный Совет депутатов, располагающиеся в одном здании.

Таким образом, проанализировав текст оспариваемого правового акта, вопреки доводам административного ответчика, суд приходит к выводу о том, что Распоряжение № 20-а является нормативным, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (к каковым относятся, в частности граждане, желающие посетить здание администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района), рассчитан не неоднократное применение, и в период его действия затрагивало реализацию прав неопределенного круга лиц на личные обращения в органы местного самоуправления и участие в осуществлении местного самоуправления.

Учитывая изложенный вывод, руководствуясь статьей 52 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, суд приходит к выводу о том, что Положение подлежало утверждению путем принятия постановления администрации муниципального района.

Кроме того, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определен ст. 57 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, в соответствии с которой нормативные правовые акты иных органов местного самоуправления муниципального района (к которым отнесена администрация муниципального района), в том числе затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), если более поздний срок не установлен в самом Уставе муниципального района, нормативном правовом акте.

Распоряжением № 20-а не установлен порядок вступления его в силу.

В соответствии со ст. 58 Устава Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), по которым понимается опубликование его полного текста в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов, а именно в газете муниципального района "Таймыр".

При этом обнародование муниципального нормативного правового акта происходит путем доведения его полного текста до жителей муниципального района посредством телевидения, радио, распространения его копий среди жителей, иными путями, обеспечивающими доступность текста муниципального нормативного правового акта большинству жителей муниципального района.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений дополнительно используется сетевое издание - портал Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания Эл N ФС77-72471 от 05.03.2018).

Доказательств того, что оспариваемое распоряжение опубликовано (обнародовано) в установленном порядке административным ответчиком не представлено.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Как следует из п. 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

В соответствии с п. 40 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая изложенное, доводы представителя административного ответчика администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Панова А.А. о том, что оспариваемый акт в полной мере соответствовал положением Указа Губернатора Красноярского края № 71-уг, и Правительства РФ № 272 от 25.03.2015 года, не могут быть приняты судом, поскольку из вышеизложенных выводов следует, что он принят в нарушением процедуры его принятия и опубликования. Тем более, признание оспариваемого акта недействующим не лишает прав административного ответчика на принятие акта в реализацию положений указанных норм с соблюдением процедуры его принятия.

Доводы административного ответчика администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района Панова А.А. об отсутствии процессуального права прокурора на обращение в суд с указанным иском, также подлежат отклонению, ввиду следующего.

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

По смыслу указанной нормы указанные процессуальные правомочия прокурора определяются на момент подачи административного иска.

Административное исковое заявление подано прокурором в защиту прав неопределенного круга лиц, на момент подачи иска и принятия его судом оспариваемый акт не был отменен, в связи с чем распространял свое действие на права и обязанности неопределенного круга лиц, в связи с чем прокурор имел право на его предъявление в суд.

Несмотря на то, что распоряжением главы Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района № 786-а от 10.12.2021 года оспариваемый акт признан утратившим силу в целях приведения правовых актов администрации муниципального района в соответствии с действующим законодательством, производство по указанному делу прекращению не подлежит ввиду следующего.

Как следует из разъяснений, содержащихся в п. 25 Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 в случаях, когда оспариваемый нормативно-правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также его действие прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы, в том числе граждан.

Как следует из материалов дела и не оспаривается административным ответчиком, в период действия распоряжения № 20-а от 03.02.2017 года, а именно 27.05.2021 года Соловьеву В.Н. было отказано в допуске в здание администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района для участия в заседании Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов со ссылкой на несоблюдение им требований положения «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района». утвержденного распоряжением № 20-а от 03.02.2017 года.

Таким образом в период действий оспариваемого прокурором акта были нарушены права Соловьева В.Н., закрепленные в ст.15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", ст. 15 Регламента Таймырского Долгано-Ненецкого районного Совета депутатов, утвержденного постановлением от 12.05.2014 года № 03-0067-П.

Таким образом, судом установлено, что распоряжение № 20-а администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, являясь нормативным правовым актом органа местного самоуправления, было принято с нарушением процедуры его принятия, а также не соответствует виду, в котором оно подлежало принятию, в период его действия были нарушены прав гражданина. В связи с чем исковые требования административного истца обоснованы и подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Таймырского Долгано-Ненецкого района удовлетворить в полном объеме.

Признать недействующим со дня принятия Распоряжение Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района № 20-а от 03.02.2017 года «О пропускном и внутриобъектовом режимах в здании Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района».

Обязать администрацию Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано сторонами в Красноярский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через канцелярию Дудинского районного суда Красноярского края.

Судья                              Н.А. Пигина

Решение в окончательной форме изготовлено 29 декабря 2021 года.