Решение по делу № 8а-28736/2021 от 05.10.2021

ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

№ 2а-в45/2021

88а-27156/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Саратов                                          2 ноября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А.,

судей Васляева В.С. и Найденовой О.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокурора Воронежской области на решение Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 25 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области (далее – Управление Росреестра по Воронежской области) к прокурору Верхнехавского района Воронежской области, прокуратуре Воронежской области о признании незаконным представления.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С., мнение представителя Управления Росреестра по Воронежской области Дубковой О.В. об оставлении обжалуемых судебных решений без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Управление Росреестра по Воронежской области обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным в части представления прокурора Верхнехавского района Воронежской области           от 9 октября 2020 года № 2-2-2020, которым административному истцу предложено принять меры к устранению допущенных нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих, выразившихся в направлении с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Костина А.Ю. заявления от 1 сентября 2020 года в прокуратуру района; признании не подлежащими исполнению п. п. 1 и 2 резолютивной части представления прокурора.

Указало, что в ответ на направленное Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области заявление                      от 1 сентября 2020 года прокуратурой района в согласовании проведения внеплановой выездной проверки в отношении главы крестьянского (фермерского) хозяйства Костина А.Ю. отказано по мотиву того, что в мотивировочной части этого заявления и приложенных копиях обращений Зубаревой Е.В. не содержалось сведений, свидетельствующих о фактах причинения или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также иных обстоятельств, могущих служить основанием для проведения проверки субъектов предпринимательства.

Сам факт направления в прокуратуру заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, по мнению административного истца, не указывает о нарушении требований, установленных ч. 1.1 ст. 26.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,                        п. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 года № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения                  в п. 1 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В связи с тем, что отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в рассматриваемой ситуации имело оценочный характер и не могло ставиться в зависимость от несовпадения мнений должностных лиц Управления Росреестра и органов прокуратуры, полагало представление прокурора в оспариваемой части незаконным.

Решением Новоусманского районного суда Воронежской области                 от 26 февраля 2021 года административные исковые требования удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 25 мая 2021 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения; из мотивировочной части решения Новоусманского районного суда Воронежской области от 26 февраля 2021 года исключены суждения о том, что отказ органа прокуратуры в согласовании проведения внеплановой проверки имеет оценочный, предположительный характер.

В кассационной жалобе, поданной 23 сентября 2021 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции (поступила 5 октября 2021 года) прокурор Воронежской области просит об отмене состоявшихся судебных решений, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Считает, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным на то должностным лицом, в пределах предоставленных полномочий; содержало предусмотренные ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования, не носило произвольный, принудительный характер, а преследовало понудить должностных лиц Управления Росреестра устранить допущенные нарушения.

Обращал внимание на то, что по результатам рассмотрения представления административным истцом в адрес органов прокуратуры направлен ответ, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов Управления Росреестра.

Указывал также на то, что судами нижестоящих инстанций не дана оценка тому обстоятельству, что представление прокурора Верхнехавского района содержало требование об устранении и иных нарушений закона, допущенных при проведении проверок дошкольных образовательных учреждений.

Полагал ошибочной ссылку в обжалуемых судебных решениях о наличии взаимосвязи между отказом прокурора в согласовании внеплановой выездной проверки и последующим направлением требования о проведении проверки, поскольку они содержат различные правовые основания (направление прокурором требования не ставится в зависимость от наличия в обращении сведений о фактах причинения или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан).

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции                  от 6 октября 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Разрешая возникший спор по существу и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда, исходил из того, что сам факт обращения территориального отдела Управления Росреестра в органы прокуратуры с заявлением не может расцениваться как нарушение со стороны административного истца положений действующего законодательства, регламентирующего проведение внеплановых проверок, поскольку принятие решения о наличии оснований для проведения такой проверки относится в силу закона к полномочиям органов прокуратуры.

С указанными выводами следует согласиться.

В соответствии с пп. 3 п. 6 ст. 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случае поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Пунктом 7 ст. 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации регламентировано, что внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в пп. 2 и 3 п. 6 данной статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки.

При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

В силу ч. 1.1 ст. 26.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года                       № 294-ФЗ, если иное не установлено Правительством Российской Федерации, проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, не проводятся с 1 апреля по 31 декабря 2020 года включительно, за исключением проверок, основаниями для проведения которых являются причинение вреда или угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Во исполнение указанных положений Правительством Российской Федерации принято постановление от 3 апреля 2020 года № 438, п. 1 которого регламентировано, что в 2020 году в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек, за исключением политических партий и некоммерческих организаций, включенных в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, проводятся только, среди прочего: внеплановые проверки, назначенные в целях проверки исполнения ранее выданного предписания о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, проведение которых согласовано органами прокуратуры; внеплановые проверки, проводимые на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора) с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также согласования органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации              (ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ).

Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта 2009 года № 93 утвержден Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее – Порядок).

Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются, в частности, осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации (пп. 4 п. 11 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ).

Аналогичный перечень оснований для отказа в согласовании проверки содержится в п. 8 названного Порядка.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании обращений Зубаревой Е.В. о самовольном занятии индивидуальным предпринимателем, главой КФХ Костиным А.Ю. земельных участков, с целью проверки ее доводов заместителем начальника Новоусманского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области          1 сентября 2020 года вынесено мотивированное представление о необходимости проведения внеплановой выездной проверки, направленное в Управление Росреестра по Воронежской области.

Распоряжением заместителя руководителя главного государственного инспектора Воронежской области по использованию и охране земель                     от 2 сентября 2020 года №04-03/07/49-110-р назначена внеплановая выездная проверка в отношении ИП Костина А.Ю.

Кроме того, Новоусманским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области в прокуратуру Верхнехавского района Воронежской области с целью согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении индивидуального предпринимателя главы крестьянского (фермерского) хозяйства Костина А.Ю. направлено заявление; решением прокурора Верхнехавского района Воронежской области от 3 сентября                2020 года в согласовании проверки отказано.

15 октября 2020 года в Управление Росреестра по Воронежской области поступило оспариваемое представление прокурора Верхнехавского района Воронежской области от 9 октября 2020 года № 2-2-2020 «Об устранении нарушений законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля», из содержания которого следовало, что заявление Новоусманского межмуниципального отдела от 1 сентября 2020 года расценено как не соответствующее требованиям законодательства, поскольку из мотивировочной части этого заявления и приложенных копий обращений Зубаревой Е.В. не содержалось сведений, свидетельствующих о фактах причинения или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также иных обстоятельств, могущих служить основанием для проведения проверки субъектов предпринимательства.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года          № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6).

Согласно п. 1 ст. 24 указанного выше Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

По смыслу приведенных законоположений представление прокурора не может обладать силой принудительного исполнения и повлечь негативные последствия.

Исполнимость представления прокурора является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями.

По смыслу закона, представление должностного лица, в данном случае прокурора Верхнехавского района, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Давая оценку действиям должностных лиц Управления Росреестра, суды нижестоящих инстанций в обжалуемых решениях указали на то, что сам факт обращения в органы прокуратуры с заявлением не может расцениваться как нарушение со стороны административного истца действующего законодательства, регламентирующего проведение внеплановых проверок; несовпадение же мнения органов прокуратуры в оценке фактических обстоятельств, с учетом иных, кроме обращения Зубаревой Е.В., сведений (проведение контрольных мероприятия согласно письму прокуратуры                 от 28 июля 2020 года), указывающих о наличии оснований для проведения внеплановой проверки, также не свидетельствует об этом, в связи с чем, пришли к выводу об его неисполнимости.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Вопреки позиции автора жалобы о том, что требования оспариваемого представления относились также к устранению допущенных нарушений при проведении проверки в отношении МКДОУ «Детский сад общеразвивающего вида №1», указанные доводы являлись предметом исследования судами и получили надлежащую оценку в обжалуемых судебных актах.

Кроме того, вопреки доводам жалобы, пункт 1 резолютивной части оспариваемого представления не конкретизирован, что не позволяет сделать вывод об его отнесении к какому либо конкретному выявленному нарушению действующего законодательства.

Доводы кассационной жалобы основаны по существу на переоценке доказательств по делу, направлены на оспаривание выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм материального права, и не могут служить предусмотренными ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В соответствии с ч. 3 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Учитывая изложенные выше обстоятельства дела, положения действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, судебная коллегия приходит к выводу, что судами нормы материального и процессуального права применены правильно, существенных нарушений норм права, влекущих безусловную отмену судебного акта не допущено, доказательства по делу оценены по правилам ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

    решение Новоусманского районного суда Воронежской области                 от 26 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 25 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу прокурора Воронежской области – без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 ноября            2021 года.

Председательствующий

                             Судьи