Решение по делу № 33а-19/2021 от 16.12.2020

Судья Шелепанова И.Г.

Дело № 2а-2807/2020 (33а-19/2021 (№ 33а-895/2020))

А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

20 января 2021 г.                                                                         г. Биробиджан

Судебная коллегия по административным делам суда Еврейской автономной области в составе:

председательствующего Гаврикова И.В.,

судей Токмачевой Н.И., Папуловой С.А.

при секретаре судебного заседания Кузнецовой Ю.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску исполняющего обязанности Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Головина С.А. в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц к управлению природных ресурсов правительства Еврейской автономной области, управлению архитектуры и строительства правительства Еврейской автономной области о признании бездействие незаконным и понуждении к совершению определённых действий

по апелляционному представлению административного истца исполняющего обязанности Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Головина С.А. на решение Биробиджанского районного суда ЕАО от <...>.

Заслушав доклад судьи Токмачевой Н.И., пояснения административного истца прокурора Головина С.А., представителей административного ответчика управления природных ресурсов Кац В.М. и Нольфиной А.В., представителя заинтересованного лица Амурского бассейнового водного управления Залевской Л.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Исполняющий обязанности Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Головин С.А. обратился в суд в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц с административным иском, уточнённым в порядке части 4 статьи 2, части 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ), в котором просил:

-признать незаконным бездействие управления природных ресурсов, управления архитектуры и строительства, выразившееся в не исполнении предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 26, пунктом 1 части 2, частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), пунктом 3 Положения о зонах затопления, подтопления, утверждённого постановлением Правительства РФ от 18.04.2014 № 360, обязанностей по проведению предпаводковых и послепаводковых обследований паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО в п. Смидович, ст. Оль, с. Белгородское Смидовичского района, сопоставлению их с критериями, определёнными приложением к Положению о зонах затопления, подтопления, подготовке и направлению предложений по установлению границ зон затопления для 22 зон в 6 муниципальных образованиях: Биробиджанский район - населенные пункты: с. Головино, с. Надеждинское, с. Раздольное; Ленинский район -         с. Кукелево, с. Ленинское, с. Нижнеленинское, с. Квашнино, с. Новое,              с. Дежнево; Смидовичский район - пос. им. Тельмана, с. Владимировка,       пос. Николаевка, пос. Приамурский; Октябрьский район - с. Амурзет,                с. Пузино, с. Доброе, с. Благославенное, с. Нагибово, с. Екатерино-Никольское; Облученский район - с. Пашково, с. Радде; городской округ - г. Биробиджан;

-обязать управление природных ресурсов провести в срок до <...> предпаводковое обследование и в срок до <...> - послепаводковое обследований паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО, сопоставить их с критериями, определёнными приложением к Положению о зонах затопления, подтопления, направить результаты обследования в управление архитектуры и строительства для подготовки предложений по установлению границ зон затопления, подтопления на территории Еврейской автономной области, а именно: реки Ин в пос. Смидович, ст. Оль,                     с. Белгородское; реки Б. Бира с притоками в г. Биробиджан, с. Головино,          с. Надеждинское, с. Казанка, с. Пронькино, с. Жёлтый Яр, с. Раздольное,     пос. Биракан, пос. Лондоко-Завод, пос. Бира, пос. Тёплое Озеро; реки Кирга - с. Кирга, с. Раздольное; реки Икура - г. Биробиджан, с. Найфельд;                 реки Б. Самара в с. Благословенное; реки Вертопрашиха с притоком в              с. Бабстово; реки Буркали - с. Преображеновка; реки Добрая в с. Доброе,         с. Ручейки; реки Биджан - с. Преображеновка, с. Биджан, с. Дежнево,               с. Квашнино, с. Новотроицкое; притоки реки Хинганв г. Облучье;                реки Л. Хинган с притоками в пос. Хинганск:

-обязать управление архитектуры и строительства в срок до <...> подготовить и направить в отдел водных ресурсов по ЕАО Амурского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов предложения по установлению границ зон затопления для 22 зон в                    6 муниципальных образованиях: Биробиджанский район - с. Головино,            с. Надеждинское, с. Раздольное; Ленинский район - с. Кукелево, с. Ленинское, с. Нижнеленинское, с. Квашнино, с. Новое, с. Дежнево; Смидовичский район - пос. им. Тельмана, с. Владимировка, пос. Николаевка, пос. Приамурский; Октябрьский район - с. Амурзет, с. Пузино, с. Доброе, с. Благославенное,        с. Нагибово, с. Екатерино-Никольское; Облученский район - с. Пашково,       с. Радде; городской округ - г. Биробиджан.

В административном иске указал, что Биробиджанской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения управлением природных ресурсов, управлением архитектуры и строительства законодательства в сфере исполнения полномочий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, установлению, изменению зон затопления, подтопления на территории ЕАО.

По информации Главного управления МЧС России по ЕАО от <...> № <...> вследствие прохождения на территории ЕАО летне-осенних паводков и половодий с <...> по <...> годы зафиксировано 9 чрезвычайных ситуаций, затоплена (подтоплена) 71 зона в 6 муниципальных образованиях. В Биробиджанском районе - населённые пункты: с. Птичник, с. Надеждинское, с. Русская Поляна, с. Найфельд, с. Раздольное, с. Головино, с. Кирга,                с. Валдгейм, с. Дубовое, с. Петровка, с. Красный Восток, с. Желтый Яр,           с. Казанка, с. Пронькино; участки дорог: с. Казанка, с. Опытное поле,                с. Щукинка. В Ленинском районе - населённые пункты: с. Кукелево,                 с. Ленинское, с. Нижнеленинское, с. Дежнево, с. Новое, с. Квашнино,               с. Биджан, с. Преображеновка, с. Новотроицкое, с. Воскресеновка, ст. Ленинск, с. Башмак, с. Калинино, с. Кирово, с. Горное, с. Венцелево; участки дорог:      с. Квашнино, с. Дежнево - с. Биджан, с. Биджан - с. Преображеновка. В Смидовичском районе - населённые пункты: пос. Приамурский,                        с. Нижнеспасское, пос. Николаевка, с. Владимировка, с. Осиновка,                пос. им. Тельмана, пос. Волочаевка-2, с. Соцгородок, с. Ключевое,                     с. Даниловка, с. Камышовка, с. Песчанное, пос. Смидович, с. Волочаевка-1,     с. Партизанское, ст. Оль, с. Белгородское; участок дороги ст. Дежневка. В Октябрьском районе - населённые пункты: с. Амурзет, с. Доброе, с. Нигибово, с. Пузино, с. Благославенное, с. Екатерино-Никольское, с. Луговое, с. Полевое, с. Столбовое, с. Озерное, с. Самара. В Облученском районе - населённые пункты: с. Пашково, с. Радде, г. Облучье, пгт. Хинганс, пос. Известковый. Городской округ Биробиджан.

Вместе с тем, несмотря на ежегодно складывающуюся ситуацию с затоплением, подтоплением, административными ответчиками мероприятия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории ЕАО, не реализованы.

Так, в нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 26, статьи 67.1 ВК РФ, пункта 3 Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, утверждённых приказом Минприроды РФ от 31.08.2010 № 337 (далее - Методические указания от 31.08.2010 № 337), пункта 9.14 Положения об управлении природных ресурсов, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 25.07.2017 № 304-пп, управлением природных ресурсов не запланированы и не проводятся предпаводковое и послепаводковое обследование всех паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО, работы по определению границ и размеров (площади) всех подвергшихся затоплению и подтоплению зон на территории ЕАО, включая затопленную 71 зону, и сопоставлению их с критериями согласно приложению к Положению о зонах затопления, подтопления.

Вопреки требованиям частей 1, 5-7 статьи 67.1 ВК РФ, пункта 3 Положения о зонах затопления, подтопления, пункта 3.9.24 Положения об управлении архитектуры и строительства, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 27.11.2007 № 339-пп, управлением архитектуры и строительства предложения по установлению границ зон затопления для         22 зон в 6 муниципальных образованиях в соответствии с утверждённым <...> правительством ЕАО графиком установления зон затопления, подтопления на территории ЕАО в Амурское бассейновое водное управление не направлены, зоны затопления, подтопления на территории ЕАО не определены.

Не принятие мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории ЕАО, в том числе не направлению предложений в Федеральное агентство водных ресурсов (его территориальный орган) об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон нарушает права неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду, поскольку в результате бездействия может быть создана неблагоприятная экологическая и санитарно-эпидемиологическая ситуация в регионе.

Определением суда от <...> к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Амурское бассейновое водное управление и Главное управление МЧС России по ЕАО.

<...> суд первой инстанции вынес решение, которым административный иск оставлен без удовлетворения.

В апелляционном представлении исполняющий обязанности Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Головин С.А. просит решение суда отменить в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам административного дела и нарушением норм процессуального права, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Мотивируя представление, выражает несогласие с выводом суда о том, что состав мероприятий, направленных на предотвращение и ликвидацию негативного воздействия вод, является примерным, необходимость конкретного мероприятия зависит от конкретных условий, периодичность проведения мероприятий не установлена, поэтому административными ответчиками бездействие не допущено.

Указывает, что постановлением правительства ЕАО от 09.02.2010           № 41-пп «О реорганизации управления природных ресурсов правительства ЕАО», утратившего силу в связи с изданием постановления от 25.07.2017       № 304-пп, на управление возлагалась обязанность принимать участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов в порядке, установленном Правительством РФ, который представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц, и осуществляется с целью своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов (пункты 2, 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утверждённого постановлением Правительства РФ от 10.04.2007 № 219).

До введения постановлением правительства ЕАО от 29.05.2019               № 163-пп пункта 9.14 в Положение об управлении природных ресурсов, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 25.07.2017 № 304-пп, возлагающего на управление полномочияпо предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий, включая предпаводковое и послепаводковое обследование, данные полномочия реализовывались управлением в рамках пункта 9.8 указанного Положения, согласно которому управление вносило предложения по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод.

В соответствии с изменениями, внесёнными постановлением правительства ЕАО от 28.11.2019 № 426-пп, в Положение об управлении архитектуры и строительства, утверждённое постановлением правительства ЕАО от 27.11.2007 № 339-пп, управление архитектуры и строительства является уполномоченным органом исполнительной власти области по подготовке предложений по установлению границ зон затопления, подтопления на территориях населённых пунктов ЕАО.

В связи с этим считает, что до момента возложения данных обязанностей на указанные управления они подлежали исполнению правительством ЕАО, являющегося согласно Закону ЕАО от 27.06.2012 № 79-03 постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, но выполнены не были, что свидетельствует о его бездействие.

Вместе с тем, в нарушение процессуального законодательства суд не привлёк правительство ЕАО к участию в деле в качестве административного соответчика.

Анализируя положения пункта 1 части 8 статьи 26, части 2 статьи 67.1 ВК РФ, пункта 15 Методических указаний от 31.08.2010 № 337, подпункта 2 пункта 2 Примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждённого приказом Минприроды России от 18.03.2008 № 61 (далее - Примерный перечень от 18.03.2008 № 61), считает, что понятия «меры» и «мероприятия» по предотвращению негативного воздействия водразграничены, и в силу прямого указания в законе (часть 2 статьи 67.1 ВК РФ) такая мера по предотвращению негативного воздействия вод, как предпаводковое и послепаводковое обследование, обязательна для исполнения.

По мнению автора представления, указание в приказе Минприроды России от 18.03.2008 № 61 на примерный состав мероприятий, вопреки ошибочным выводам суда, не исключает необходимость предпаводкового и послепаводкового обследования, в том порядке, как на то указано в законе (пункт 24 Методических указаний от 31.08.2010 № 337), а лишь означает, что помимо основных мероприятий в целях принятия мер по предотвращению негативного воздействия вод могут быть применены и другие мероприятия.

Считает, что поскольку предпаводковое и послепаводковое обследования имеют разные цели, предусматривают различные мероприятия, замена предпаводкового обследования на послепаводковое не допускается ВК РФ, Методическими указаниями от 31.08.2010 № 337, в связи с этим доводы административного ответчика о том, что осуществляется послепаводковое обследование, поэтому предпаводковое обследование неинформативно, не соответствуют требованиям закона.

Полагает, принятие (исполнение) отдельных действий (заключение контракта спустя 9 лет, запрос информации, размещение извещения об аукционе и т.д.) не могут свидетельствовать об исполнении в целом установленного законом предпаводкового и послепаводкового исследования, поскольку являются лишь промежуточными мероприятиями по его достижению.

Обращает внимание, что уполномоченными органами с момента принятия Методических указаний от 31.08.2010 № 337 предпаводковое и послепаводковое обследования в отношении всех территорий, подвергшихся затоплению (71 зона в 6 муниципальных образованиях, указанных в информации ГУ МЧС России по ЕАО от <...> № <...>), не выполнены, соответственно, органами государственной власти области в течение 10 лет допущено бездействие: сроки, границы и размеры (площади) указанных зон не определены; не выделены объекты, население, источники потенциального загрязнения водных объектов, попадающих в эти зоны; не оценён предварительный размер материального ущерба от возможного наводнения.

Считает, что, поскольку послепаводковое обследование всех, указанных в информации ГУ МЧС России по ЕАО, паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО не завершено, а предпаводковое обследование не проведено, работы по сопоставлению их с критериями согласно приложению к Положению о зонах затопления, подтопления в полном объёме провести невозможно.

Отмечает, что правительством ЕАО утверждён лишь график установления зон затопления, подтопления па территории области, предложения по установлению границ зон затопления для 22 зон в 6 муниципальных образованиях в соответствии с данным графиком не направлены, при этом, исполнение каких-либо промежуточных мероприятий, не может свидетельствовать об исполнении обязанностей в полном объёме.

В возражениях на апелляционное представление представитель административного ответчика управления природных ресурсов           Нольфина А.В. просила решение суда оставить без изменения.

Указывает, что по результатам проведения предпаводкового обследования, установленного пунктом 24 Методических указаний от 31.08.2010 № 337, составляется прогноз развития половодья, ледовой обстановки, тогда как для Еврейской автономной области вышеуказанные мероприятия не информативны ввиду отсутствия угроз выхода рек из пойм и негативного воздействия вод в период весеннего половодья, что также подтверждается информацией ГУ МЧС России по ЕАО, соответственно, проведение вышеуказанного вида мероприятий (предпаводковое обследование), наряду с ледокольными и ледорезными работами, не целесообразно, приведёт к нецелевому и не эффективному расходованию бюджетных средств.

Обращает внимание, что в соответствии с пунктом 28 Методических указаний от 31.08.2010 № 337 органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций.

Исходя из системного толкования подпункта «г» пункта 5, пунктов 7-14, 24-25, 28 Методических указаний от 31.08.2010 № 337 и пункта 2 Примерного перечня от 18.03.2008 № 61, выбор наиболее эффективных мероприятий и их объём осуществляется самостоятельно уполномоченным органом, исходя из причин, условий возникновения негативного воздействия, климатических условий и иных, имеющих значение, обстоятельств.

Считает, что управлением природных ресурсов в рамках реализации переданных полномочий проводится послепаводковые обследования, на основании которых разрабатываются перечни действительно необходимых и эффективных мероприятий, направленных на ликвидацию и дальнейшее недопущение негативного воздействия вод.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Биробиджанский межрайонный природоохранный прокурор Головин С.А. поддержал доводы апелляционного представления, просил решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования.

Законный представитель административного ответчика начальник управления природных ресурсов Кац В.М. возражала относительно доводов апелляционного представления, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Представитель административного ответчика управления природных ресурсов Нольфина А.В. поддержала доводы письменных возражений на апелляционное представление, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица Амурского бассейнового водного управления Залевская Л.И. воздержалась высказаться прямо относительно требований прокурора.

Представители административного ответчика управления архитектуры и строительства правительства ЕАО и заинтересованного лица Главного управления МЧС России по ЕАО в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены заблаговременно надлежащим образом, о причинах неявки суд не известили, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, в связи с этим на основании статьи 150 КАС РФ, дело рассмотрено в их отсутствие.

Рассмотрев в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ административное дело в полном объёме, оценив имеющиеся в деле доказательства, изучив содержание обжалуемого судебного акта, доводы апелляционного представления, письменных возражений на него, выслушав пояснения лиц, явившихся в судебное заседание суда апелляционной инстанции, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных названным Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано частью 1 статьи 39 КАС РФ.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 16 части 1 статьи 1 ВК РФ в целях названного Кодекса используется понятие негативное воздействие вод - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определённые территории и объекты.

Статьёй 67.1 ВК РФ установлено, что в целях предотвращения негативного воздействия вод на опредёленные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с названным Кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод (часть 1).

В целях названной статьи под мерами по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий понимается комплекс мероприятий, включающий в себя: предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов (пункт 1); ледокольные, ледорезные и иные работы по ослаблению прочности льда и ликвидации ледовых заторов (пункт 2); противопаводковые мероприятия, в том числе мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек, их дноуглублению и спрямлению, расчистке водных объектов (пункт 3); мероприятия по предотвращению разрушения берегов, в том числе мероприятия по уполаживанию берегов водных объектов, их биогенному закреплению, укреплению песчано-гравийной и каменной наброской, террасированию склонов (пункт 4) (часть 2).

Решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов России и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством РФ (часть 5).

Собственник водного объекта обязан осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов России, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24 - 27 названного Кодекса (часть 7).

В соответствии со статьёй 26 ВК РФ Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов России полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1).

Средства на осуществление передаваемых в соответствии с частью 1 названной статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3).

Общий объём субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов России для осуществления переданных в соответствии с частью 1 названной статьи полномочий, определяется по методике, утверждённой Правительством РФ, исходя из квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, выделенной определённому субъекту Российской Федерации, количества жителей, проживающих на территориях, подверженных негативному воздействию вод, протяжённости береговой линии (границы водного объекта) в границах поселения (часть 4).

Порядок расходования и учёта, указанных в части 3 названной статьи средств на предоставление субвенций, устанавливается Правительством РФ (часть 5).

Средства на осуществление указанных в части 1 названной статьи полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели (часть 6).

В случае использования указанных в части 3 названной статьи средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 7).

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны водных объектов вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам переданных полномочий, издавать обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы по осуществлению переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов России (пункт 1 части 8).

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный надзор в области использования и охраны водных объектов, осуществляет контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов России переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений (пункт 1); в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта России переданных полномочий, а также в иных случаях, установленных федеральными законами, подготавливает и представляет в федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 8 названной статьи, предложения об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий (пункт 2) (часть 9).

Согласно Методическим указаниям от 31.08.2010 № 337, действовавшим до 01.01.2021, данные указания предназначены для использования уполномоченными органами исполнительной власти субъектов России при реализации ими переданного Российской Федерацией отдельного полномочия в области водных отношений и направлены на выработку и реализацию мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (пункт 3).

Передаваемые полномочия обеспечиваются финансированием из федерального бюджета, представляемого бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субвенций (пункт 4).

Для реализации переданных полномочий в части осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий органам государственной власти субъектов России, осуществляющим переданные полномочия, необходимо разработать перечень мероприятий, направленных на предотвращение и снижение негативного воздействия вод, а также ликвидацию его последствий в отношении водных объектов, определить сроки проведения мероприятий и необходимые объёмы финансирования (подпункт «д»); согласовать значения целевых прогнозных показателей осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений и перечень мероприятий, направленных на их достижение в Росводресурсы для получения бюджетного финансирования в сроки, установленные постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 № 629 (подпункт «е») (пункт 5).

До утверждения в установленном порядке Схем комплексного использования водных объектов, мероприятия, направленные на предотвращение негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, рассматриваются Росводресурсами на основании предложений субъектов России, согласованных территориальными органами Росводресурсов с учётом рекомендаций бассейновых советов соответствующих бассейновых округов (пункт 6).

Состав мероприятий, направленных на предотвращение и ликвидацию негативного воздействия вод, формируется в соответствии с Примерным перечнем от 18.03.2008 № 61 и исходя из конкретных условий (пункт 15).

Органы государственной власти субъектов России, осуществляющие переданные полномочия, направляют свои предложения по мероприятиям, планируемым к реализации за счёт субвенций, в территориальные органы Росводресурсов. Территориальные органы Росводресурсов готовят заключения по каждому мероприятию, предлагаемому к финансированию за счёт средств федерального бюджета с учётом заключения соответствующих бассейновых советов (пункт 18).

Бюджетные заявки с заключениями территориальных органов Росводресурсов и комплектом обосновывающих материалов представляются органами государственной власти субъектов России, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений, в Росводресурсы и рассматриваются в порядке, установленном для формирования бюджетных проектировок Росводресурсов на соответствующий финансовый год и плановый период (пункт 19).

По итогам рассмотрения Росводресурсами согласуется, в том числе перечень мероприятий, направленных на достижение целевых прогнозных показателей и финансируемых за счёт средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов России на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений на очередной финансовый год, утверждённый руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 20).

Пунктом 2 Примерного перечня от 18.03.2008 № 61, действовавшего до 01.01.2021, определены мероприятия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов России: увеличение пропускной способности русел рек, их расчистка, дноуглубление и спрямление, расчистка водоёмов и водотоков, включая проектные работы (подпункт 1); предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов, приобретение гидрометерологической информации (подпункт 2); проведение ледокольных, ледорезных работ, работ по ликвидации ледовых заторов и ослаблению прочности льда (подпункт 3); мероприятия по противопаводковой защите, включающие уполаживание берегов, биогенное закрепление, укрепление берегов песчано-гравийной и каменной наброской на наиболее проблемных участках, включая проектные работы (подпункт 4).

Из анализа приведённых норм права в их совокупности следует, что уполномоченным органам государственной власти субъекта России для реализации переданных полномочий необходимо разработать исходя из конкретных условий перечень мероприятий, направленных на предотвращение и снижение негативного воздействия вод в соответствии с Примерным перечнем от 18.03.2008 № 61, определить необходимые объёмы финансирования из федерального бюджета, получить заключения соответствующего бассейнового совета и территориального органа Росводресурсов по каждому мероприятию, согласовать с Росводресурсами на очередной финансовый год.

С <...> в силу вступил Примерный перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждённый приказом Минприроды России от 22.10.2020 № 846 (далее - Примерный перечень от 22.10.2020 № 846), в пункте 2 которого указаны меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов России, аналогичные мерам, предусмотренным в пункте 2 Примерного перечня от 18.03.2008 № 61.

С этого же дня (01.01.2021) в силу вступили Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов России переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а также в отношении внутренних морских вод, утверждённые приказом Минприроды России от 22.10.2020 № 845 (далее - Методические указания от 22.10.2020 № 845), которые в основном содержат положения, аналогичные положениям Методических указаний от 31.08.2010 № 337: для реализации переданных полномочий уполномоченным органам необходимо разработать перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с Примерным перечнем от 22.10.2020 № 846 и утвердить в соответствии с Правилами расходования и учёта средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов России на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 № 626 (подпункт «б» пункта 4); получить заключения соответствующего бассейнового совета и территориального органа Росводресурсов по каждому мероприятию         (пункт 13); согласовать с Росводресурсами на очередной финансовый год (пункты 6, 14, 15).

Согласно Положению об управлении природных ресурсов правительства ЕАО, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 25.07.2017          № 304-пп, управление природных ресурсов является органом исполнительной власти области, формируемым правительством ЕАО, осуществляющим реализацию полномочий, в том числе в сфере использования и охраны водных объектов (пункт 1).

Управление природных ресурсов в соответствии с действующим законодательством осуществляет следующие полномочия: вносит предложения по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности области (пункт 9.8); вносит предложения (редакция до <...>), осуществляет меры (редакция после <...>) по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории области (пункт 9.14).

Из материалов дела и документов, запрошенных и приобщённых к материалам дела судом апелляционной инстанции на основании части 2 статьи 308 КАС РФ, следует, что управление природных ресурсов с <...> года по <...> год, ежегодно, разрабатывает перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории ЕАО, рассчитывает объём финансовых затрат, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета, согласовывает с Федеральным агентством водных ресурсов.

В <...> году в указанный перечень мероприятий включено проведение послепаводкового обследования паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО: река Большая Бира с притоками в населённых пунктах                  с. Найфельд, с. Пронькино, с. Раздольное, с. Желтый Яр, с. Казанка,                 с. Дубовое, пос. Биракан; река Хинган в г. Облучье; река Левый Хинган в     пос. Хинганск; река Биджан в с. Биджан, с. Преображеновка, с. Новотроицкое; река Большая Самара в с. Луговое, с. Самара, с. Благословенное с объёмом финансовых затрат более миллиона рублей.

В <...> году в указанный перечень мероприятий включено проведение послепаводкового обследования паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО: река Большая Бира с притоками в населённых пунктах              <...>; река Кирга в с. Кирга, с. Раздольное; река Икура в г. Биробиджпн, с. Найфельд; река Большая Самара в с. Благословенное; река Вертопрашиха с притоками в с. Бабстово; река Буркали в с. Преображеновка; река Добрая в с. Доброе, с. Ручейки; река Биджан в с. Преображеновка,             с. Биджан, с. Дежнево, с. Квашнино, с. Новотроицкое; притоки реки Хинган в г. Облучье, река Левый Хинган с притоками в пос. Хинганск с объёмом финансовых затрат более полутора миллионов рублей.

На основании контракта от <...>, заключенного управлением природных ресурсов, названное выше послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов ЕАО проводится ООО «<...>» в срок не позднее <...>.

На основании пункта 2 части 9 статьи 26 ВК РФ департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Дальневосточному федеральному округу в соответствии с приказом от <...> № <...> проведена плановая выездная проверка управления природных ресурсов, предметом которой, в том числе являлось качество и эффективность осуществления мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Еврейской автономной области.

Согласно акту от <...> замечаний по качеству и эффективности определённым и проведённым управлением природных ресурсов мероприятиям по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в проверяемый период с <...> по <...> годы не выявлено.

Таким образом, исходя из установленных выше обстоятельств, свидетельствующих об осуществлении управлением природных ресурсов переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории ЕАО в соответствии с требованиями законодательства, суд первой инстанции пришёл к верному выводу об отсутствие незаконного бездействия данного административного ответчика.

Постановлением Правительства РФ от 18.04.2014 № 360 утверждено Положение о зонах затопления, подтопления, пунктом 3 которого определено, что зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В Положении о зонах затопления, подтопления имеется приложение «Требования к территориям, входящим в границы зон затопления, подтопления», в котором определены критерии отнесения территорий к зонам затопления (пункт 1) и зонам подтопления (пункт 2).

Согласно пункту 3.9.24 Положения об управлении архитектуры и строительства правительства ЕАО, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 27.11.2007 № 339-пп, управление архитектуры и строительства является уполномоченным органом исполнительной власти ЕАО по подготовке предложений по установлению границ зон затопления, подтопления на территориях населённых пунктов Еврейской автономной области (пункт введён постановлением правительства ЕАО от 28.11.2019           № 426-пп, вступившим в силу 02.12.2019).

Из материалов дела и документов, запрошенных и приобщённых к материалам дела судом апелляционной инстанции на основании части 2 статьи 308 КАС РФ, следует, что Федеральным агентством водных ресурсов в соответствии со статьёй 37.1 ВК РФ, постановлением Правительства РФ о зонах затопления, подтопления издан приказ от <...> № <...>, пунктом 1 которого на руководителей территориальных органов Росводресурсов возложены полномочия по установлению, изменению и прекращению существования зон затопления, подтопления. В приложении к названному приказу разработана форма графика установления границ зон затопления, подтопления.

Отдел водных ресурсов по ЕАО Амурского бассейнового водного управления направило <...> письмо управлению архитектуры и строительства с просьбой представить для утверждения в срок до <...> проекты планов-графиков установления зон затопления, подтопления по ЕАО по форме согласно приложению к приказу от <...> № <...>.

Во исполнение указанного письма от <...> управление архитектуры и строительства <...> направило требуемый график установления зон затопления, подтопления по ЕАО, который <...> утверждён руководителем Амурского бассейнового водного управления.

Названый график определяет срок подготовки органами исполнительной власти Еврейской автономной области предложений об установлении границ зон затопления подтопления, в том числе реки Икура в г. Биробиджан, реки Большая Бира в с. Головино, с. Надеждинское, с. Раздольное, реки Тунгуска в пос. Николаевка, - четвёртый квартал <...> года.

Во исполнение названного графика управлением архитектуры и строительства заключено 5 государственных контрактов на разработку проектов установления границ зон затопления, подтопления.

Исходя из установленных выше обстоятельств, свидетельствующих о подготовке управлением архитектуры и строительства предложений по установлению границ зон затопления, подтопления на территориях населённых пунктов области в соответствии с требованиями приведённого законодательства, суд первой инстанции пришёл к верному выводу об отсутствие незаконного бездействия данного административного ответчика.

Таким образом, поскольку незаконного бездействие административных ответчиков не установлено, следовательно, суд первой инстанции пришёл к верному выводу об отсутствие оснований для возложения обязанностей исполнить требования природоохранного прокурора.

Судебная коллегия не находит правовых оснований не согласиться с таким выводом.

В целом требования прокурора, доводы административного иска и апелляционного представления, основаны на неверном толковании законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Судом апелляционной инстанции не установлено нарушений норм процессуального права при рассмотрении дела судом первой инстанции, влекущих отмену решения.

Довод апелляционного представления о том, что суд обязан был привлечь к участию в деле в качестве соответчика правительство ЕАО, поскольку оно бездействовало в течение 10 лет, несостоятелен, фактически является новым требованием, которое не было предметом рассмотрения судом первой инстанции. Исходя из заявленных требований, их неоднократных уточнений, прокурор просил признать незаконным бездействие именно управления природных ресурсов и управления архитектуры и строительства.

Руководствуясь статьями 307- 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Биробиджанского районного суда ЕАО от <...> оставить без изменения, апелляционное представление Биробиджанского межрайонного природоохранного прокурора Головина С.А. - без удовлетворения.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Биробиджанский районный суд ЕАО в течении шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий                                                  И.В. Гавриков

Судьи                                                                                Н.И. Токмачева

                                                                                          С.А. Папулова