Решение по делу № 8Г-14927/2023 [88-15814/2023] от 18.05.2023

Дело № 88-15814/2023

УИД 62RS0025-01-2022-002149-88

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

29 июня 2023 года г. Москва

Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего: Карцевской О.А.,

судей: Кислиденко Е.А., Харитонова А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-803/2022 по иску прокурора Рязанской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц к ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, ФСИН России о возложении обязанности совершения действий, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности

по кассационным жалобам ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, ФСИН России на решение Скопинского районного суда Рязанской области от 15 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Рязанского областного суда от 25 января 2023 года

Заслушав доклад судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции Харитонова А.С., объяснения представителя ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, ФСИН России – Корневой Е.Г., поддержавшей доводы кассационных жалоб, объяснения старшего прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Хатовой В.Э., возражавшей против доводов кассационных жалоб,

Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Рязанской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, ФСИН России о возложении обязанности совершения действий, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, а именно: обязать ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области обеспечить проектирование и установку в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудовать объекты защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, провести проверку состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений; обязать УФСИН России по Рязанской области обеспечить потребности в бюджетном финансировании ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений; обязать ФСИН России обеспечить финансирование УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений.

Требования мотивируя тем, что прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства Российской Федерации, регламентирующего соблюдение требований пожарной безопасности в ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области. Проведенной проверкой выявлен ряд нарушений, выразившихся в следующем: 1) отсутствие в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС); 2) отсутствие оборудования объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара; 3) непроведение проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений. Указано, что подобные нарушения в случае чрезвычайной ситуации могут привести к негативным последствиям и жертвам среди осужденных. В целях устранения выявленных нарушений Рязанским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях 24 января 2022 года в адрес начальника УФСИН России по Рязанской области внесено представление об устранении нарушений пожарной безопасности, которое удовлетворено, однако нарушения до настоящего времени не устранены.

Решением Скопинского районного суда Рязанской области от 15 сентября 2022 года исковые требования удовлетворены. На ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области возложена обязанность в течение 1 года с момента вступления решения в законную силу обеспечить проектирование и установку в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС); оборудовать объекты защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара; провести проверку состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений.

На УФСИН России по Рязанской области возложена обязанность обеспечить потребности в бюджетном финансировании ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС); оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара; проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений.

На ФСИН России возложена обязанность обеспечить финансирование УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС); оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара; проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Рязанского областного суда от 25 января 2023 года решение Скопинского районного суда Рязанской области от 15 сентября 2022 года изменено, указанием в абзацах 2, 3 резолютивной части решения о возложении на УФСИН России по Рязанской области обязанности по обеспечению потребности в бюджетном финансировании ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений, а на ФСИН России - обязанности по обеспечению финансирования УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений при отсутствии либо недостаточности денежных средств у ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, УФСИН России по Рязанской области, ФСИН России просят отменить состоявшиеся судебные акты, ссылаясь на допущенные судом первой и второй инстанций нарушения норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции находит, что имеются предусмотренные статьей 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основания для удовлетворения кассационных жалоб.

Согласно ст. 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении данного дела.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 02 декабря 2021 года прокуратурой Рязанской области по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях проведена проверка относительно требований пожарной безопасности в ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, в ходе которой выявлены нарушения требований пожарной безопасности: в нарушение пункта 3 статьи «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22 июля 2008 года № 12Э-ФЗ, пунктов 4, 14 Норм пожарной безопасности «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», утв. Приказом МЧС России № 315 от 18 июня 2003 года, отсутствует в промышленной зоне автоматическая пожарная сигнализация (АПС); в нарушение пункт 3 статьи 4 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ; раздел 5 НПБ 104-03 «Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях», утвержденных Приказом МЧС России от 20 июня 2003 года № 323, объекты защиты промышленной зоны не оборудованы системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара; в нарушение пункта 13 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479, не проведена проверка состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений.

Поскольку указанные нарушения в случае чрезвычайной ситуации могут привести к негативным последствиям и жертвам среди осужденных, в целях устранения выявленных нарушений Рязанским прокурором по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях 24 января 2022 года в адрес начальника УФСИН России по Рязанской области внесено представление об устранении нарушений пожарной безопасности, однако эти нарушения до настоящего времени не устранены, что не оспаривалось сторонами в процессе рассмотрения спора.

Удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что выявленные нарушения требований законодательства о пожарной безопасности влекут нарушение прав осуждённых при возникновении чрезвычайной ситуации. По мнению суда первой инстанции, устранение выявленных нарушений должно осуществляться ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области, а при недостаточности денежных средств обязанность (ответственность) по финансированию должна быть возложена на УФСИН России по Рязанской области и ФСИН России.

Суд апелляционной инстанции согласился с решением суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, изменив решение суда указанием о возложении на УФСИН России по Рязанской области обязанности по обеспечению потребности в бюджетном финансировании ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений, а на ФСИН России - обязанности по обеспечению финансирования УФСИН России по Рязанской области для выполнения мероприятий по обеспечению проектирования и установке в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудованию объектов защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, проведению проверки состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений при отсутствии либо недостаточности денежных средств у ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области. При этом судом апелляционной инстанции отклонены доводы апелляционной жалобы ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области о том, что для устранения выявленных нарушений необходимо дополнительное финансирование, выделенный лимит не позволяет устранить выявленные нарушения, поскольку указанные обстоятельства не исключают обязанности ответчиков, в том числе как распорядителей и получателей бюджетных ассигнований, соблюдать требования уголовно-исполнительного законодательства и не допускать нарушения прав и законных интересов осуждённых.

Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции с указанными выводами суда первой и апелляционной инстанций согласиться не может, по следующим основаниям.

Решение суда должно быть законным и обоснованным (ст. 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в п. 2, п. 3 постановления от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (ст. ст. 55, 59 - 61, 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Между тем, обжалуемые судебные постановления вышеприведенным требованиям закона не соответствуют.

В соответствии со статьёй 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (абзац четвёртый пункта 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путём специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путём обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Из пункта 1 положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утверждённого указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314, следует, что Федеральная служба исполнения наказаний является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осуждённых, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осуждённых и осуждённых, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений.

Одной из основных задач ФСИН России является в том числе управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчинёнными учреждениями и организациями (пункт 3).

ФСИН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия, учреждения и организации, специально созданные для обеспечения деятельности уголовноисполнительной системы (пункт 5).

Согласно пункту 7 названного положения ФСИН России в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляет: обеспечение условий содержания осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах; материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (в том числе исправительных колоний), предприятий учреждений, исполняющих наказания, а также иных предприятий, учреждений и организаций, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, предприятиям учреждений, исполняющих наказания, а также иным предприятиям, учреждениям и организациям, специально созданным для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, в соответствии с законодательством Российской Федерации; функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы и реализацию возложенных на нее функций.

Под главным распорядителем бюджетных средств (главным распорядителем средств соответствующего бюджета) в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац тридцать шестой статьи 6) понимается, в частности орган государственной власти (государственный орган), имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено данным кодексом.

Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является в том числе находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казённое учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счёт средств соответствующего бюджета, если иное не установлено этим кодексом (абзац 38 статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В статье 381 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплён принцип подведомственности расходов бюджетов, в соответствии с которым получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определённых в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (абзац 2 пункта 3 статьи 692 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце первом данного пункта порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.

На основании пункта 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

На основании положений статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утверждёнными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казёнными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В установленной в настоящем деле сфере деятельности именно ФСИН России, осуществляющая полномочия собственника федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, как главный распорядитель средств федерального бюджета производит материально-техническое обеспечение деятельности этих учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

При этом понуждение в субсидиарном порядке ФСИН России к выделению финансирования является ограничением права главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание территориального органа и подчинённых ему органов и организаций, а также имущества, закреплённого за территориальным органом на праве оперативного управления, на самостоятельное решение вопросов, отнесённых к компетенции данного органа, и нарушает установленный статьёй 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Кроме того, при рассмотрении настоящего дела со стороны ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области указывалось на то, что возложение на ФКУ ИК-3 УФСИН России по Рязанской области в течении 1 года с момента вступления решения в законную силу устранить выявленные нарушения, а именно обеспечить проектирование и установку в промышленной зоне автоматической пожарной сигнализации (АПС), оборудовать объекты защиты промышленной зоны системой оповещения и управления эвакуацией людей в случае пожара, провести проверку состояния огнезащитного покрытия деревянных конструкций чердачных помещений является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность государственного органа; как и то, что указанные мероприятия могут быть произведены только за счёт средств федерального бюджета, отсутствие финансирования (недостаточного финансирования) является обстоятельством, не зависящим от исправительной колонии, которая не вправе самостоятельно решить данный вопрос.

Между тем названные обстоятельства в нарушение положений статей 67 и пункта 2 части 4 статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оценки суда первой инстанции не получили, равно как и не были учтены судом апелляционной инстанции.

Допущенные судом нарушения норм права являются существенными и непреодолимыми, в связи, с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить возникший спор в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям нормами материального и процессуального права и установленными по делу фактическими обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 379.6, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Скопинского районного суда Рязанской области от 15 сентября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Рязанского областного суда от 25 января 2023 года - отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

Председательствующий

Судьи