Решение по делу № 8а-2462/2020 [88а-3522/2020] от 25.03.2020

Дело № 2а-231/2019,

№ 88а-3522/2020

К А С С А Ц И О Н Н О Е    О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

город Владивосток                                            13 мая 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Луговенко А.И. на решение Бикинского городского суда Хабаровского края от 5 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Луговенко А.И. к Совету депутатов городского поселения «Город Бикин» Бикинского муниципального района Хабаровского края о признании незаконным и отмене решения и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

Луговенко А.И., являющийся депутатом – заместителем председателя Совета депутатов городского поселения «Город Бикин» Бикинского муниципального района Хабаровского края (далее – Совет депутатов), обратился в Бикинский городской суд Хабаровского края с административным исковым заявлением о признании незаконными действий (решения) и о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 27 февраля 2019 года на заседании Совета депутатов был рассмотрен вопрос о нарушении им положения о депутатской этике депутата Совета депутатов, с объявлением ему замечания. Поводом для принятия такого решения послужили высказывания Луговенко А.И., размещённые в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», относительно причин голосования ряда депутатов в Совете депутатов по отдельным вопросам, рассмотренным представительным органом муниципального образования и затрагивающим важные стороны жизнедеятельности городского поселения. По инициативе девяти депутатов Совета депутатов информация о нарушении им депутатской этики 13 февраля 2019 года была вынесена на рассмотрение совместного заседания депутатских комиссий, а после, 27 февраля 2019 года, рассмотрена на заседании Совета депутатов, где большинством голосов Луговенко А.И. объявлено замечание.

По мнению административного истца, указанное решение принято в нарушение требований как действующего федерального и краевого законодательства, так и положений Устава городского поселения «Город Бикин» и Регламента Совета депутатов, оно нарушает его права, свободы и законные интересы как гражданина и как депутата представительного органа муниципального образования.

Позиция административного истца, изложенная в статье, размещённой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», носила информационно-справочный характер и предназначалась для его избирателей. В свою очередь, претензии ряда депутатов, изложенные в протоколе совместного заседания комиссий Совета депутатов от 13 февраля 2019 года, о том, что он, якобы, давал оценку высказанному мнению других депутатов, являются необоснованными.

Попытка на заседании Совета депутатов принудить Луговенко А.И. к признанию своей неправоты и принесению извинений за свои высказывания, по существу является запретом на выражение своего мнения, а также созданием препятствий к качественному и полноценному исполнению им своих депутатских обязанностей.

Кроме того, в нарушение пункта 1 статьи 6 Правил депутатской этики депутата Совета депутатов городского поселения «Город Бикин», утверждённых постановлением Совета депутатов от 17 октября 2018 года      № 18 (далее – Правила депутатской этики) Регламентная группа Совета депутатов вопрос о нарушении Луговенко А.И. Правил депутатской этики не рассматривала и своё заключение по результатам такого рассмотрения не готовила. Непосредственно на совместном заседании депутатских комиссий от 13 февраля 2019 года и на заседании Совета депутатов от 27 февраля 2019 года указывалось на допущенные административным истцом нарушения положения о депутатской этике, хотя такой правовой акт представительным органом муниципального образования не принимался. Таким образом, вопрос № 3 (О депутатской этике) включён в повестку заседания Совета депутатов от 27 февраля 2019 года незаконно.

Решение Совета депутатов об объявлении административному истцу замечания не было оформлено в виде муниципального правового акта, оно лишь было отражено в протоколе заседания Совета депутатов от 27 февраля 2019 года.

С учётом изложенного, Луговенко А.И. просил суд признать незаконным действие Совета депутатов, осуществленное 27 февраля 2019 года, по применению к нему меры воздействия – замечания; возложить на Совет депутатов обязанность устранить допущенное нарушение его прав и свобод путём отмены голосования 27 февраля 2019 года по вопросу № 3 (О депутатской этике) повестки заседания Совета депутатов.

Решением Бикинского городского суда Хабаровского края от 5 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2019 года, в удовлетворении административных исковых требований Луговенко А.И. отказано.

25 марта 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Луговенко А.И., поданная им 18 марта 2020 года через Бикинский городской суд Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового судебного акта по заявленным административным исковым требованиям.

    Участвующие в деле лица и их представители, извещённые о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия суда кассационной инстанции считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

        Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения обжалуемых решения Бикинского городского суда Хабаровского края от 5 июля 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2019 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы не усматривается.

Согласно части 1 статьи 218 и части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Помимо устава муниципального образования в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

    В силу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года    № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

    Согласно части 1 статьи 19 Устава городского поселения «Город Бикин» Бикинского муниципального района Хабаровского края, принятого решением Совета депутатов 24 августа 2005 года № 21 (далее – Устав), Совет депутатов является представительным органом городского поселения, который решает вопросы, отнесённые к его компетенции, в коллегиальном порядке на заседаниях (часть 1 статьи 21 Устава), включая и вопросы, связанные с организацией деятельности Совета депутатов (часть 1 статьи 22 Устава). Требования к организации деятельности Совета депутатов, неурегулированные в Уставе, устанавливаются Положением и Регламентом Совета депутатов (часть 6 статьи 21 Устава).

    Принятый постановлением Совета депутатов от 22 июня 2005 года      № 06 Регламент Совета депутатов (далее – Регламент) предусматривает, что по вопросам своей внутренней деятельности Совет депутатов принимает постановления (часть 7 статьи 5), решение совместного заседания постоянных комиссий принимается большинством голосов из общего числа присутствующих на заседании членов этих комиссий (часть 3 статьи 20), заседание Совета депутатов правомочно, если на нём присутствуют не менее двух третей из числа избранных депутатов (часть 1 статьи 24), заседание Совета депутатов проводится в соответствии с повесткой дня (часть 1 статьи 32), в протоколе заседания Совета депутатов указываются результаты голосования по каждому вопросу повестки (пункт 8 части 2 статьи 42), решение Совета депутатов по процедурным вопросам принимается большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов и оформляются записью в протоколе заседания Совета депутатов (статья 44).

В свою очередь, утверждённые постановлением Совета депутатов от 17 октября 2018 года № 18 Правила депутатской этики определяют, что депутат Совета депутатов должен строить свою работу на принципах свободного коллективного обсуждения и решения вопросов, уважения многообразия мнений, не допускать конфликтов, искать пути преодоления разногласий среди депутатов (пункт 1.2 статьи 2); он не должен формировать общественное мнение с целью нанесения вреда чести, достоинству и деловой репутации другого депутата Совета депутатов (пункт 7 статьи 2).

При публичных выступлениях (в том числе в средствах массовой информации), комментируя деятельность органов государственной власти и местного самоуправления Бикинского района депутат Совета депутатов обязан использовать только достоверную и проверенную информацию; он вправе выступать от имени Совета депутатов, его комиссий и других его органов лишь в случае, если он официально уполномочен выражать их мнение; депутат вправе публично выступать вне Совета депутатов со своим личным мнением, специально это оговорив, однако, его выступление должно быть корректным, не задевающим честь и достоинство иных лиц (пункты 1, 2, 3, 4 статьи 5 Правил депутатской этики).

В соответствии с положениями статьи 6 Правил депутатской этики рассмотрение вопросов, связанных с несоблюдением депутатами Правил депутатской этики, осуществляет Регламентная группа Совета депутатов, которая, в случае установления факта нарушения, выносит мотивированное заключение, которое предоставляется на рассмотрение Совета депутатов. Рассмотрев данное заключение, Совет депутатов вправе, в том числе, сделать замечание депутату или предупредить его на заседании Совета депутатов, либо заседании комиссии или иного органа Совета депутатов о недопустимости нарушения Правил депутатской этики (такое решение принимается большинством голосов от установленной численности депутатов). Депутат может быть освобождён от применения мер воздействия, если он принесёт публичные извинения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, 3 февраля 2019 года ФИО7 в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» была размещена статья заместителя председателя Совета депутатов Луговенко А.И., в которой административный истец сообщал, что 1 февраля на заседание Совета депутатов был вынесен вопрос об отмене принятых депутатами предыдущего созыва решений, которые повлекли за собой отказ от всеобщих выборов мэра города. Ряд действующих депутатов считает, что смена модели избрания главы города Бикина произошла с грубыми нарушениями закона и, следовательно, избранная по этим правилам главой города ФИО8 незаконно заняла и занимает свой пост. Однако, депутаты решение по данному вопросу не приняли. Расклад голосования выглядел следующим образом: голосовали «за» депутаты Луговенко А.И. , ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12; «воздержались» (что, в данной ситуации равносильно «против») – ФИО13, ФИО4, ФИО14; «против» – депутаты ФИО15, ФИО16, ФИО17,                 ФИО18, ФИО22 ФИО20, ФИО23. Луговенко А.И. в своей статье также сообщал, что ему сложно сказать, чем руководствовались воздержавшиеся и голосовавшие против принятия решения депутаты, но они проигнорировали интересы людей, желающих избирать руководителя города самостоятельно; подготовленный проект решения был юридически выверен до мелочей и полностью понятен в исполнении, у депутатов Совета депутатов было достаточно времени для его изучения и принятия. Однако, решения принято не было, из чего, как указал Луговенко А.И. , напрашивается вывод, что отрицательное отношение к данному проекту лежит не в плоскости права и закона, а имеет иные причины; пока мы не научимся придерживаться буквы закона, уважать закон и жить по нему, ни о каком порядке в городе говорить не приходится.

После публикации данной статьи председателю Совета депутатов ФИО4 от девяти депутатов Совета депутатов поступило обращение, в котором они указывали на допущенное депутатом Луговенко А.И. нарушение Правил депутатской этики и предлагали вынести указанный вопрос на заседание комиссии Совета депутатов.

13 февраля 2019 года на совместном заседании комиссий Совета депутатов председатель Совета депутатов ФИО5 озвучила указанное обращение, и по результатам обсуждения изложенных в нём сведений, в котором принял участие Луговенко А.И., большинством голосов депутатов было принято решение о вынесении вопроса о нарушении административным истцом депутатской этики на заседание Совета депутатов.

27 февраля 2019 года на заседании Совета депутатов, на котором присутствовали 12 депутатов из 15 от установленного числа депутатов, третьим в повестке дня был рассмотрен вопрос о нарушении заместителем председателя Совета депутатов Луговенко А.И. депутатской этики. По результатам его обсуждения, в ходе которого административный истец отказался извиняться перед депутатами за допущенные высказывания, депутатами Совета депутатов принято решение об объявлении Луговенко А.И. замечания, которое внесено в протокол заседания Совета депутатов от 27 февраля 2019 года.

Суды первой и апелляционной инстанций, оценив представленные доказательства, включая показания свидетелей, в порядке статьи 84 КАС РФ, пришли к обоснованному выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований о признании действий Совета депутатов по объявлению административному истцу замечания незаконным. В частности, суды верно указали, что статья Луговенко А.И., размещённая в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» содержала в себе не только информацию о результатах голосования по непринятому проекту решения Совета депутатов, но и негативную субъективную оценку причин, по которым большинство депутатов проголосовали «против» или «воздержались» (административный истец, в частности, указывал в статье, что причины такого голосования лежат не в плоскости права и закона, а имеют иные причины). Соответствующее указание в публикации на мотивы голосования депутатов Совета депутатов, которые, как полагал административный истец, не придерживаются буквы закона, с учётом содержания пункта 7 статьи 2 и пункта 4 статьи 5 Правил депутатской этики являлись основанием для принятия Советом депутатов решения об объявлении Луговенко А.И. замечания.

    Правила депутатской этики являются корпоративным актом, представляющим собой свод нравственно-этических правил профессионального поведения, они не могут рассматриваться в качестве нормативного правового акта, содержащего правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

    Следовательно, как правильно отметили нижестоящие суды, в силу прямого указания пункта 7 статьи 5 Регламента Привила депутатской этики могли быть утверждены постановлением Совета депутатов, а не решением представительного органа муниципального образования, на что указывает административный истец.

    Вопреки доводам кассационной жалобы отсутствие утверждённой Регламентной группы Совета депутатов, которая в соответствии с положениями пунктов 1, 2, 3, 4, 5 статьи 6 Правил депутатской этики должна предварительно рассматривать заявления о неэтичном поведении депутатов и выносить мотивированное заключение на рассмотрение Совета депутатов, не исключает возможность применения Советом депутатов к депутату, нарушившему Правила депутатской этики, мер воздействия, предусмотренных пунктом 6 статьи 6 Правил депутатской этики.

    В данном случае, поскольку Регламентная группа Совета депутатов отсутствовала, совместное заседание постоянных комиссий Совета депутатов в соответствии со статьями 16 и 20 Регламента имело право 13 февраля 2019 года как подготовить вопрос о нарушении заместителем председателя Совета депутатов Луговенко А.И. Правил депутатской этики, так и вынести его на заседание Совета депутатов, которое состоялось 27 февраля 2019 года.

    Исходя из положений статей 42, 44 Регламента, решение об объявлении административному истцу замечания могло быть оформлено записью в протоколе заседания Совета депутатов без изготовления отдельного документа.

Указание административного истца в кассационной жалобе на то, что обжалуемые им судебные постановления вынесены не по предмету указанных им административных исковых требований, не может быть принято во внимание, поскольку, заявляя требования о признании незаконными действий Совета депутатов, осуществлённых 27 февраля 2019 года, по применению к нему меры воздействия – замечания, Луговенко А.И. фактически поставил перед судом вопрос о проверке в порядке главы 22 КАС РФ законности решения Совета депутатов от 27 февраля 2019 года об объявлении ему замечания. Само по себе неиспользование в резолютивной части решения Бикинским городским судом Хабаровского края термина «действие» не свидетельствует о том, что суд первой инстанции вышел за пределы заявленных административных исковых требований.

    Иные доводы кассационной жалобы о том, что административный иск Луговенко А.И. не был доведён до сведения депутатов Совета депутатов и на заседании Совета депутатов не рассматривался, что полномочия представителя Совета депутатов, который участвовал в судебных заседаниях по делу, не были надлежащим образом оформлены, поскольку решение Совета депутатов о наделении представителя соответствующими полномочиями не принималось, – не опровергают верных выводов нижестоящих судов о законности обжалуемого решения Совета депутатов и не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Бикинского городского суда Хабаровского края от 5 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 20 сентября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Луговенко А.И. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи