Решение по делу № 33а-4128/2021 от 15.10.2021

18RS0№-46

Судья Старкова А.С. Дело №а-4128/2021

Дело № инст. 2а-504/2021

Апелляционное определение

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Соловьева В.А.,

судей Габдрахманова А.Р., Чегодаевой О.П.,

при секретаре Гирбасовой С.И.,

с участием прокурора Бузанаковой Е.Б., представителя административного истца Телицына С.В., представителя администрации МО «<адрес>» Бланк О.С., представителя Государственного Совета УР Константиновой О.В., рассмотрела в открытом судебном заседании в <адрес> 10 ноября 2021 года, дело по апелляционной жалобе Залогина А.Л. на решение Сарапульского районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований Залогина А. Л. к Совету депутатов муниципального образования «Дулесовское» о признании решения Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от ДД.ММ.ГГГГ «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» недействительным.

Заслушав доклад судьи Верховного суда Удмуртской Республики Соловьева В.А., судебная коллегия,

установила:

Залогин А. Л. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования «Дулесовское» о признании решения Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от ДД.ММ.ГГГГ «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» недействительным. В обоснование иска указал, что решением Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ №«О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» выражено согласие населения МО «Дулесовское» на упразднение муниципального образования «Дулесовское». Данное решение нарушает его права и законные интересы как жителя поселения, так как фактически такое согласие не выражено ни населением, ни советом депутатов сельского поселения, в связи со следующим. В настоящее время истцу известно, что в <адрес> по вопросу объединения сельских поселений с муниципальным районом согласие, предусмотренное статьей 3.1 -1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации», не выражено одним сельским поселением «Нечкинское», так как на официальном сайте данного муниципального образования, решение представительного органа по такому вопросу не размещено, сведений о выражении такого согласия нет. Как указывается в типовом регламенте деятельности совета депутатов муниципального образования, решение по вопросам преобразования муниципального образования считается принятым, когда за принятие такого решения проголосовало 2/3 депутатов от предусмотренной уставом численности. Аналогичные требования содержаться в регламенте работы Совета депутатов МО «Дулесовское». Из информации в сети Интернет истцу стало известно, что решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № принято в здании Сарапульской городской больницы. При этом «ЗА» выражение согласия проголосовали 4 депутата, «ПРОТИВ»- 1 депутат. Уставом МО «Дулесовское» предусмотрена численность Совета депутатов – 7 депутатов. Соответственно, 2/3 от такой численности является 5 депутатов. В связи с тем, что за выражение согласия населения муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района, путем из объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа проголосовало 4 депутата, решение совета депутатов является недействительным, так как противоречит регламенту работы и за его принятие проголосовало менее, чем 2/3 депутатов от уставной численности. Следовательно, обжалуемое решение, по мнению истца, является недействительным. Лично он не выражал согласия на упразднение муниципального образования «Дулесовское», соответственно решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № ввиду его недействительности нарушает его права и законные интересы. Административный истец просил суд признать решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от 26.02. 2020 года «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» недействительным.

Суд постановил вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе, административный истец просит решение суда отменить и принять по административному делу новый судебный акт, удовлетворить требования в полном объеме. Считает решение суда незаконным и необоснованным ввиду неверного применения норм материального права и неправильного определения обстоятельств, имеющих существенное значение для дела.

В возражениях Государственный Совет Удмуртской Республики указывает, что доводы апелляционной жалобы не основаны на законе и противоречат фактическим обстоятельствам дела, а решение суда в свою очередь, является законным и обоснованным.

В возражениях прокурор, участвующий в деле, соглашаясь с решением суда первой инстанции, просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца доводы жалобы поддержал в полном объеме, полагая, что решение принято без учета мнения населения муниципального образования. Представитель администрации МО «<адрес>» и представитель Государственного Совета УР поддержали доводы представленных возражений, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным. Прокурор согласилась с постановленным по делу решением.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом (заказным письмом с уведомлением о вручении) были извещены о времени и месте судебного заседания, дело рассмотрено в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.

Решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от ДД.ММ.ГГГГ «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» исходя из разъяснений, изложенных в п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" не обладает признаками нормативного правового акта, поэтому подлежит оспариванию в порядке главы 22 КАС РФ.

В соответствии с ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу статьи 226 КАС РФ - Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, действия (решения) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия действий (решения) нормативным правовым актам и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца.

Из материалов административного дела следуют юридически значимые обстоятельства спора.

В соответствии со ст. 15 Устава муниципального образования «Дулесовское» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования в случаях, предусмотренных настоящим Уставом, Сельским Советом депутатов, Главой муниципального образования могут проводиться публичные случаи.

Согласно пп.4 ч.2 ст. 15 Устава, ст. 5 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Дулесовское», утвержденного Решением совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № вопросы о преобразовании муниципального образования выносятся на публичные слушания.

На основании решения Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № «О назначении публичных слушаний по вопросу преобразования поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа», Положения о публичных слушаниях, Постановлением Главы муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № назначены публичные слушания по вопросу преобразования поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа.

Положением о публичных слушаниях в МО «Дулесовское», утвержденным решением Совета депутатов МО «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № установлен порядок участия граждан в обсуждении вопросов, принятие и рассмотрение поступивших предложений.

Решением Совета депутатов МО «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ №/<адрес> определен периодическим печатным изданием для официального опубликования муниципальных правовых актов. Данное решение было опубликовано в <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №(02)-1ДЛ (01).

Информация о проведении публичных слушаний опубликована в <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №(19)-12 ДЛ(18).

Публичные слушания для жителей МО «Дулесовское» по вопросу преобразования поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа проведены ДД.ММ.ГГГГ в 18-00 часов в здании Дулесовского СКЦ, расположенном по адресу: УР, <адрес>, д. Дулесово, пер. Камский, <адрес>.

Согласно протокола № публичных слушаний в муниципальном образовании «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ, на публичных слушаниях присутствовали: депутаты Сельского Совета депутатов, сотрудники Администрации муниципального образования «Дулесовское», руководители учреждений, жители муниципального образования, обладающие активным избирательным правом в количестве 47 человек, включая и административного истца (Залогина А. Л.)

В соответствии с ч. 1 ст. 40 Устава муниципального образования «Дулесовское», ст. 46 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское», решение Сельского совета депутатов считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от установленной настоящим Уставом численности депутатов Сельского Совета депутатов, за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законом или Уставом решение считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее двух третей от установленной Уставом численности депутатов.

Статьей 45 Регламента Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское», утвержденным решением Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № определен перечень вопросов, по которым решением принимается 2/3 голосов от установленной Уставом численности депутатов.

Принятие решения о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования в данный перечень не входит.

В соответствии со ст. 23 Устава муниципального образования «Дулесовское», Сельский Совет состоит из 7 депутатов.

Согласно протокола 26 очередной сессии Совета депутатов четвертого созыва муниципального образования «Дулесовское» от ДД.ММ.ГГГГ № «ЗА» выражение согласия населения муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района, путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального образования статусом муниципального округа проголосовало 4 депутата, 1 депутат- воздержался.

Таким образом, в пользу принятия оспариваемого решения проголосовало большинство от установленной Уставом численности депутатов Сельского Совета. При этом, федеральный закон и Устав не содержат требование квалифицированного большинства для принятия решения о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования.

В соответствии с п. 2 ст. 30 Устава МО «Дулесовское», в полномочия Главы муниципального образования входит подписание и обнародование в порядке, установленным настоящим Уставом, нормативных правовых актов, принятых Сельским Советом депутатов.

Согласно п. 6 ст. 31 Устава, Глава муниципального образования подписывает решения Сельского Совета депутатов, протоколы сессий Сельского Совета депутатов (совместно с секретарем сессии), другие документы Сельского Совета депутатов.

Из ч. 2 ст. 40 Устава следует, что решение Сельского Совета депутатов, принятое Сельским Советом депутатов, за исключением решений, предусмотренных частью 10 настоящей статьи, направляется в течение 10 дней Главе муниципального образования для подписания и обнародования. Обязательному обнародованию в соответствии с настоящей статьей подлежат нормативные правовые акты Сельского Совета депутатов- решения Сельского Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные решением Сельского Совета депутатов).

Таким образом, обязательным условием для подписания решения Главой Муниципального образования является то, что данное решение должно являться нормативно-правовым актом и обладать соответствующими признаками.

Решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от ДД.ММ.ГГГГ «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» не является нормативным правовым актом и подписание его Главой муниципального образования не является обязательным условием для вступления в силу оспариваемого решения.

Решение Совета депутатов муниципального образования «Дулесовское» № от ДД.ММ.ГГГГ «О выражении согласия муниципального образования «Дулесовское» на преобразование поселений, входящих в состав Сарапульского муниципального района путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа» размещено на сайте муниципального образования «Дулесовское» - ДД.ММ.ГГГГ, в <адрес>- ДД.ММ.ГГГГ № (21)-2 ДЛ (20).

Разрешая требования административного истца, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии основания для их удовлетворения и указал, что оспариваемое решение представительного органа муниципального образования не является противоправным и прав административного истца не нарушает.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного решения в полном объеме, полагает необходимым согласиться с выводами суда первой инстанции.

В силу частей 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Под сельским поселением - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Под муниципальным округом - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Преобразованием муниципальных образований представляет собой, в том числе, объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. <адрес>, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (части 1, 2 и 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

В соответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ наделение муниципальных образований статусом муниципального округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции установил, что в целях выявления мнения населения были проведены публичные слушания.

Части 1, 2 и 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

При этом решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер ввиду отсутствия властного начала, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от ДД.ММ.ГГГГ N 931-О-О, разъяснив, что публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.

Таким образом, положения статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе, осуществление процедуры, предусмотренной частью 3.1.1 указанной статьи для принятия решения о преобразовании муниципальных образований, соблюдены.

В главе 2 Федерального закона N 131-ФЗ закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления, в силу которых преобразование муниципальных образований в виде объединения одновременно влечет объединение их территорий, поскольку в соответствии с данными нормами, муниципального образования без территории не существует.

Пунктом 13 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено требование, согласно которому территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением.

Преобразования поселений, в результате которых муниципальный район будет состоять из одного поселения, не допускаются (часть 9 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Соответственно в результате объединения муниципальных образований границы МО «Дулесовское» установлены в границах поселений, входивших в состав муниципального района, поэтому изменение состава территории данного муниципального образования осуществляется без изменения его границ.

При этом, как правильно отметил суд первой инстанции, права истца оспариваемым решением не нарушаются и угроза их нарушения не создается.

Доводы апелляционной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые влияли бы на существо принятого решения, не были бы предметом исследования и оценки суда первой инстанции, по существу направлены на переоценку выводов суда о фактических обстоятельствах дела и имеющихся в деле доказательств, они не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию административного истца, изложенную при рассмотрении дела в суде первой инстанции, исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда и поэтому не могут служить основанием для отмены постановленного по делу решения.

Судебная коллегия считает что, разрешая спор, суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела, содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом допущено не было.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия,

определила:

решение Сарапульского районного суда Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу Залогина А.Л. – без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в 6 кассационный суд общей юрисдикции в течение 6 месяцев через суд, принявший решение.

Председательствующий судья

Судьи