Решение по делу № 3а-35/2016 от 01.06.2016

№ 3а-35/2016

Р Е Ш Е Н И Е

именем Российской Федерации

21 июня 2016 года г.Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Соляникова Р.В.

при секретаре Егоровой С.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Роздухова Максима Евгеньевича о признании не действующим пункта 2 постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339-П «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года №120-П»,

у с т а н о в и л:

постановлением Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года № 120-П «Об установлении арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Республики Карелия или государственная собственность на которые не разграничена» установлен порядок определения арендной платы земельных участков, которые находятся в собственности Республики Карелия или государственная собственность на которые не разграничена.

Данное постановление в первоначальной редакции опубликовано в газете «Карелия» № 33 от 01 мая 2014 года и в Собрании законодательства Республики Карелия № 4, апрель, 2014 год.

Постановлением от 23 октября 2015 года № 339-П Правительство Республики Карелия внесло изменения в постановление от 17 апреля 2014 года № 120-П, одним из которых пункт 1 постановления был дополнен подпунктом «н», вводящим арендную плату в отношении земельных участков, предоставленных для размещения объектов торговли, в размере от 7 до 90 процентов от кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от их нахождения в соответствующем муниципальном образовании.

В частности, в Петрозаводском городском округе годовая арендная плата установлена в размере 18 процентов от кадастровой стоимости земельных участков.

Постановление опубликовано в Собрании законодательства Республики Карелия №10, октябрь, 2015 год, и размещено на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 26 октября 2015 года.

Пунктом 2 постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339?П его действие распространено на правоотношения, возникшие со дня вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК «О внесении изменений в статью 3 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия», тем самым ему придана обратная сила.

Ссылаясь на то, что такое правовое регулирование ухудшает положение административного истца, являющегося арендатором земельного участка и собственником расположенных на участке объектов торговли, нарушает принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, влечет ее незапланированное увеличение, возлагает на него дополнительные финансовые обязательства по внесению арендных платежей с 19 июля 2014 года по 23октября 2015 года и создает препятствия для нормального осуществления предпринимательской деятельности, административный истец просил признать не действующим со дня принятия пункт 2 постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года №339-П «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года №120-П».

В судебном заседании представитель административного истца Кузнецов А.А. поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в иске.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Карелия и заинтересованного лица Государственного комитета Республики Карелия по управлению государственным имуществом и организации закупок Бира О.И. возражала против удовлетворения требований. Полагала, что порядок принятия и обнародования оспариваемого акта соблюден. Проект прошел оценку регулирующего воздействия. В целях обоснования корректирующих коэффициентов для расчета арендной платы и выкупной цены земельных участков на территории Республики Карелия были выполнены научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. До принятия Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК в связи с отсутствием соответствующего регулирования арендная плата в отношении земельных участков для размещения объектов торговли определялась как произведение их рыночной стоимости и ставки рефинансирования. После вступления обозначенного выше закона в силу перечень земельных участков, годовой размер арендной платы в отношении которых рассчитывается как процент кадастровой стоимости, расширен. Поскольку ставки арендной платы являются регулируемыми, а новый размер арендной платы применяется с даты вступления в силу соответствующего нормативного акта, Правительство Республики Карелия было обязано установить проценты кадастровой стоимости для расчета арендной платы с даты вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года №1808?ЗРК.

Заинтересованные лица Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия и администрация Петрозаводского городского округа представителей в суд не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены.

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия представило письменные объяснения, согласно которым пункт 2 оспариваемого постановления не соответствует федеральному законодательству.

Заслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора Крылова Д.И., полагавшего заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

Использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата (пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пунктами 1, 3 статьи39.7Земельного кодекса Российской Федерации установление порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

По общему правилу, установленному частью 2 статьи 3 Закона Республики Карелия от 10 июня 2013 года № 1712-ЗРК «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия», арендная плата определяется как выраженный в рублях процент кадастровой стоимости земельного участка и устанавливается Правительством Республики Карелия.

Реализуя упомянутое правомочие, Правительство Республики Карелия постановлением от 17 апреля 2014 года № 120-П установило арендную плату за использование земельных участков, находящихся в собственности Республики Карелия или государственная собственность на которые не разграничена, а постановлением от 23 октября 2015 года № 339-П внесло в него изменения.

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах предоставленных ему полномочий.

Форма и вид нормативного правового акта соответствуют требованиям части 3 статьи13 Закона Республики Карелия от 05 февраля 2013 года №1679-ЗРК «О Правительстве Республики Карелия», статьи 4 Закона Республики Карелия от 04 июля 2012 года № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия».

Опубликованию оспариваемого акта предшествовало его подписание Главой Республики Карелия, в силу статьи 46 Конституции Республики Карелия возглавляющего Правительство Республики Карелия.

Исходя из положений части 4 статьи 27, части 1 статьи 29 Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия», официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации, учрежденном для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Республики Карелия, иной официальной информации, или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Следовательно, постановление Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года №120-П и оспариваемое постановление от 23 октября 2015 года № 339-П опубликованы в установленном законом порядке.

Административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером 10:01:010127:18 по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, ул.Дзержинского, центральная часть кадастрового квартала 10:01:010127, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для строительства общественно-торгового центра.

На указанном земельном участке расположен введенный в эксплуатацию торговый центр «Макси», в котором находятся принадлежащие административному истцу нежилые помещения, используемые им в предпринимательской деятельности в качестве объектов торговли.

Администрацией Петрозаводского городского округа подтверждено наличие между ней и административным истцом арендных правоотношений на неопределенный срок, регулярное внесение последним арендных платежей. Из приложений № 2 к договору аренды от 30 апреля 2009 года № 9366 усматривается, что расчет арендной платы производился арендодателем исходя из цели предоставления земельного участка для эксплуатации общественно-торгового центра.

Земельные участки, предоставленные для размещения объектов торговли, в части 2 статьи 3 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК) обозначены не были.

Применительно к ним арендная плата рассчитывалась как произведение рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, и выраженной в процентах ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации (часть 5 статьи 3 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия»).

Законом Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК пункт 14 части 2 статьи 3 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия» дополнен, помимо прочего, подпунктом «м» - земельные участки для размещения объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания, гостиниц, кемпингов, туристических комплексов.

Данный закон опубликован 08 июля 2014 года в газете «Карелия», вступил в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

Одним из изменений, внесенных в постановление Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года № 120-П постановлением от 23 октября 2015 года №339?П, явилось дополнение пункта 1, касающегося определения категорий назначения земельных участков для исчисления годовой арендной платы, подпунктом «н».

Согласно этому подпункту в отношении земельных участков, предоставленных для размещения объектов торговли, годовая арендная плата устанавливается в размере от 7 до 90 процентов кадастровой стоимости земельных участков в зависимости от их нахождения в том или ином муниципальном образовании Республики Карелия.

В отношении земельных участков, расположенных в Петрозаводском городском округе, такой размер составил 18 процентов кадастровой стоимости, что повлекло для административного истца увеличение годовой арендной платы с 3973771 руб. 15 коп. до 5060303 руб. 80 коп.

Действие постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339-П содержащимся в нем и оспариваемым административным истцом пунктом 2 распространено на правоотношения, возникшие со дня вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК. Таким образом, ему придана обратная сила.

Поскольку основанием административного иска является несоответствие закону оспариваемого положения только в контексте увеличения размера арендной платы, а само постановление Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339-П представляет собой акт комплексного действия, вопрос о законности придания ему обратной силы рассматривается судом лишь с позиции возникновения у арендаторов обязанности по уплате арендной платы в большем размере по сравнении с ранее установленным за период с даты вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года №1808-ЗРК по дату вступления в силу оспариваемого постановления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Вопрос о возможности придания обратной силы нормативным правовым актам неоднократно являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений; обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство); в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон (решение от 01 октября 1993 года № 81-р, определения от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 15 апреля 2008 года № 262-О-О, от 20 ноября 2008 года № 745-О-О, от 16 июля 2009 года № 691-О-О, от 23 апреля 2015 года № 821-О и др.).

Кроме того, в постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, определениях от 18 января 2005 года № 7-О, от 29 января 2015 года № 211-О Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации общему (основному) принципу действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность) (и др.).

Данный подход обусловлен необходимостью достижения соразмерности при соблюдении интересов общества и условий защиты основных прав личности, т.е. баланса конституционно защищаемых ценностей, а потому вопрос придания обратной силы закону, изменяющему обязательства юридически равных участников гражданского правоотношения, требует дифференцированного подхода, обеспечивающего сбалансированность и справедливость соответствующего правового регулирования, не допускающего ущемления уже гарантированных прав и законных интересов одной стороны и умаления возможностей их защиты в пользу другой (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02 июля 2015 года № 1539-О, постановление от 15 февраля 2016 года № 3-П).

Осуществив правовое регулирование, повлекшее увеличение арендной платы в одностороннем порядке за прошедший период, Правительство Республики Карелия нарушило положения приведенных выше норм.

То обстоятельство, что, принимая оспариваемую норму, Правительство Республики Карелия восполняло правовой пробел, образовавшийся в результате непринятия нормативного правового акта, устанавливающего ставку в процентах от кадастровой стоимости земельных участков обозначенных выше категорий после изменения способа расчета арендной платы Законом Республики Карелия от 02 июля 2014 года №1808-ЗРК, не дает оснований для придания новому правовому регулированию обратной силы.

Диспозиция правовой нормы, возлагающей на арендаторов земельных участков рассматриваемых категорий обязанность уплачивать арендную плату в размере конкретно определенного процента от кадастровой стоимости земельных участков, была сформулирована не в момент принятия Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года №1808-ЗРК, а лишь после установления такой ставки Правительством Республики Карелия в оспариваемом постановлении.

Следовательно, регулировать спорные правоотношения данная норма стала только после вступления в силу постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339?П, в связи с чем данное регулирование должно соответствовать общим правилам действия закона во времени в гражданских правоотношениях – т.е. распространяться на будущее время.

Во всяком случае, введение нового правового регулирования в сфере аренды земельных участков должно соответствовать принципу предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Данное требование закреплено в Основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582, и имеет своей целью создание стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности ее субъектами.

Перерасчет арендной платы в сторону увеличения за период с июля 2014 года по октябрь 2015 года (т.е. более чем за год) нарушает данный принцип.

При этом судом не дается оценка тому обстоятельству, что соответствующего перерасчета арендной платы администрацией Петрозаводского городского округа до настоящего времени еще не произведено.

Исходя из содержания части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим вправе обратиться не только лица, в отношении которых применен этот акт, но также и лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Законность же действий сторон договора аренды не подлежит проверке при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

Помимо изложенного, суд также принимает во внимание следующее.

Статьей 26.3-3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьей 19.1 Закона Республики Карелия «О нормативных правовых актах Республики Карелия» предусмотрена оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Республики Карелия от 30 декабря 2013 года №380?П утвержден Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Карелия и экспертизы нормативных правовых актов Республики Карелия.

Пунктом 2 названного постановления Министерство экономического развития Республики Карелия определено органом исполнительной власти Республики Карелия, уполномоченным на проведение экспертизы заключения об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Карелия.

Разработчиком проекта оспариваемого акта являлся Государственный комитет Республики Карелия по управлению государственным имуществом и организации закупок, на который в силу пункта 8 Порядка была возложена обязанность в ходе подготовки проекта провести подробный анализ, в том числе, воздействия государственного регулирования на субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, описание ожидаемых результатов, негативного и позитивного воздействия (при наличии возможности - его количественная оценка), а также период соответствующего воздействия.

По итогам публичного обсуждения проекта оспариваемого постановления разработчиком подготовлены справка, заключение об оценке регулирующего воздействия, направленные в Министерство экономического развития Республики Карелия для производства экспертизы заключения об оценке регулирующего воздействия, включающую анализ качества заключения об оценке регулирующего воздействия проекта, в том числе корректность использования и интерпретации данных (пункт 16 Порядка).

В рамках проведения данной экспертизы Министерство экономического развития Республики Карелия неоднократно предъявляло требования о дополнительной доработке заключения в части обоснования придания проекту постановления обратной силы по мотивам непредставления разработчиком информации, свидетельствующей об отсутствии в проекте положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности, введением правового регулирования с июля 2014года. (л.д. 97-99, 105-107).

В порядке доработки заключения разработчиком проекта оспариваемого акта в рамках его финансово-экономического обоснования в Министерство экономического развития Республики Карелия были представлены лишь сведения о планируемом улучшении положения арендаторов, для которых проектом предлагалось уменьшение арендной платы в связи с введением нового правового регулирования (л.д. 112). Аналитические данные применительно к увеличению размера арендной платы представлены не были.

В условиях отсутствия доказательств обратного следует признать, что основанием для вывода Министерства экономического развития Республики Карелия о целесообразности распространения действия проекта нормативного акта на правоотношения, возникшие с июля 2014 года, послужила представленная информация об уменьшении размера арендных платежей (л.д. 114-115).

Таким образом, Министерству экономического развития Республики Карелия как органу, уполномоченному на выявление в проекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также положений, способствующих возникновению у них необоснованных расходов, и, соответственно, Правительству Республики Карелия как нормотворческому органу, не была представлена информация, подтверждающая ухудшение положения субъектов экономической деятельности новым правовым регулированием, что не позволяет убедиться в том, что они имели возможность оценить все правовые последствия придания данному акту ретроактивности.

В этой связи суд полагает, что при принятии оспариваемого акта на стадии оценки его регулирующего воздействия допущены нарушения, влекущие невозможность с достоверностью определить, отражает ли принятое постановление в части положений, придающих ему обратную силу, действительную волю нормотворческого органа.

По изложенным мотивам, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

При таких обстоятельствах оспариваемая норма подлежит признанию не действующей с момента ее принятия в части распространения ее положений, влекущих увеличение размера арендной платы, на правоотношения, возникшие со дня вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК.

На основании статьи 103, части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Правительства Республики Карелия в пользу административного истца следует взыскать 300 руб. – расходы, понесенные административным истцом в связи с уплатой государственной пошлины при подаче административного иска.

В силу части 11 статьи 11, статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Республики Карелия.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Административный иск удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия пункт 2 постановления Правительства Республики Карелия от 23 октября 2015 года № 339-П «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Карелия от 17 апреля 2014 года № 120-П» в части распространения его положений, влекущих увеличение размера арендной платы, на правоотношения, возникшие со дня вступления в силу Закона Республики Карелия от 02 июля 2014 года № 1808-ЗРК «О внесении изменений в статью 3 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Карелия».

Взыскать с Правительства Республики Карелия в пользу Роздухова Максима Евгеньевича расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб.

Сообщение о настоящем решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Республики Карелия.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья Р.В.Соляников

Мотивированное решение в порядке ч. 2 ст. 177 КАС РФ

изготовлено 27 июня 2016 г.