Решение по делу № 33-5003/2015 от 18.05.2015

Судья Григорьевская И.В. Дело № 33-5003/2015

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

19 июня 2015 года г. Симферополь

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:

председательствующего:	Воробьевой С.А.,
судей:	Череватенко Н.Е., Беляевской О.Я.,
при секретаре:	Шукаковой М.Э.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Керчи и Керченского городского совета Республики Крым на решение Керченского городского суда Республики Крым от 20 марта 2015 года по заявлению прокурора города Керчи о признании незаконным бездействия Керченского городского совета, о понуждении совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Череватенко Н.Е., судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Керчи обратился в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия Керченского городского совета в части необеспечения финансирования мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них системы видеонаблюдения; о понуждении Керченского городского совета обеспечить финансирование мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них систем видеонаблюдения.

В обоснование заявленных требований прокурор города Керчи указал, что после проведения проверки прокуратурой гор. Керчь Муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» в деятельности указанного учреждения были выявлены нарушения федерального законодательства о противодействии терроризму. Согласно информации директора проверяемого учреждения, система видеонаблюдения не установлена в связи с отсутствием финансирования. Не финансирование мероприятий, направленных на обеспечение надлежащего функционирования бюджетных учреждений Керченским городским советом влечет нарушение прав детей, посещающих указанное учреждение, на безопасные условия обучения и воспитания.

Решением Керченского городского суда Республики Крым от 20 марта 2015 года заявление прокурора города Керчи в интересах неопределенного круга лиц города Керчи удовлетворено; признано незаконным бездействие Керченского городского совета в части необеспечения финансирования мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении города Керчи Республики Крым «Школа №22, имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них системы видеонаблюдения; Керченский городской совет обязан обеспечить финансирование мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении города Керчи Республики Крым «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них систем видеонаблюдения.

Не согласившись с указанным решением суда, Администрация города Керчи и Керченский городской совет Республики Крым обратились в Верховный Суд Республики Крым с апелляционными жалобами, в которых просят отменить обжалуемое решение суда и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора отказать.

В возражениях на апелляционные жалобы заместитель прокурора г. Керчи ФИО6 просил оставить их без удовлетворения, полагая решение суда не подлежащим изменению.

В судебном заседании представители Администрации города Керчи ФИО7 и Керченского городского совета Республики Крым ФИО8 поддержали доводы апелляционных жалоб, просили отменить решение суда.

Прокурор отдела прокуратуры Республики Крым ФИО9 полагал решение суда законным, а жалобы не подлежащими удовлетворению.

Представители заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, изведены надлежащим образом, представитель МБОУ г. Керчи «Школа №22, имени Героев Аджимурайских каменоломен» просил рассмотреть жалобу в его отсутствие.

В соответствие с ч.3 ст. 167 ГПК РФ препятствий для рассмотрения апелляционных жалоб в отсутствие указанных лиц не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав пояснения участвующих в судебном заседании лиц, судебная коллегия установила следующее.

Из материалов дела следует, что Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение города Керчи Республики Крым «Школа №22, имени Героев Аджимушкайских каменоломен» (далее – Школа №22) зарегистрировано в качестве юридического лица и поставлено на учет в налоговом органе (т. 1 л.д. 12-14) и является бюджетным образовательным учреждением, находящимся в ведении муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым предметом и целью деятельности которого является осуществление образовательной деятельности по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования (т. 1 л.д. 16-34).

Прокуратурой гор. Керчь проведена проверка, в ходе которой выявлены нарушения федерального законодательства о противодействии терроризму в деятельности Школы №22, в связи с чем было вынесено представление об устранений нарушений (т. 1 л.д. 7-9).

В соответствии с информацией об исполнении представления прокуратуры Школой №22 был выполнен ряд мероприятий, а именно: разработаны инструкция при угрозе проведения при угрозе проведения террористических актов; инструкция при обнаружении бесхозных и взрывчатых предметов. Утвержден список должностных лиц, имеющих право разрешения пропуска посетителей. Указанные документы размещены на пропускном пункте школы. Однако, в связи с недостаточным финансированием система видеонаблюдения не установлена; кнопка тревожной сигнализации отсутствует; не организовано осуществление охраны учебного заведения специальным учреждением (т. 1 л.д. 10).

После получения указанной информации прокуратурой гор. Керчи был направлен запрос Начальнику управления образования Керченского городского совета о предоставлении информации о выделении денежных средств на приобретение и установку системы видеонаблюдения (т. 1 л.д. 35).

Согласно ответа Управления образования администрации города Керчи в бюджете города на 2015 год средства на установку системы видеонаблюдения в МБОУ города Керчи Республики Крым «Школа №22» не предусмотрены (т. 1 л.д. 36).

13.02.2015 года прокуратурой гор. Керчи направлен запрос Начальнику управления образования администрации города Керчи Республики Крым о предоставлении информации о выделении денежных средств на оборудование в образовательных организациях помещений для их охраны и установку систем видеонаблюдения (л.д. 71).

Согласно ответа Управления образования Администрации города Керчи решением 11 сессии 1 созыва Керченского городского совета от 18.12.2014 года №139-1/14 «О бюджете муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым на 2015 года» утверждены средства из местного бюджета на содержание учреждений образования в сумме 251,6 млн.руб., в том числе на расходы капитального характера приобретение оборудования долгосрочного использования в сумме 2,4 млн.руб. Средства на установку систем видеонаблюдения не определены (т.1 л.д. 72).

Согласно п. 1.2 приказа Генпрокуратуры Российской Федерации от 22 октября 2009 года №339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законом о противодействии терроризму, на прокуроров, в пределах своей компетенции, возложена обязанность на основе состояния законности систематически проводить проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии терроризму, в том числе о приоритетном порядке осуществления профилактических мер, добиваясь реализации ими в полном объеме функций по выявлению, пресечению и устранению нарушений антитеррористического законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований.

В соответствии со ст. 2 Федерального Закона от 06.03.2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма являются основными принципами противодействия терроризму в Российской Федерации.

Пунктом «д» ст. 11 Концепции противодействия терроризму в Российской федерации, утвержденной Президентом РФ 05.10.2009 года, к основным задачам противодействия терроризму отнесено обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей.

В соответствии с п. 2 ч.6 ст. 28 Федерального Закона от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

В силу п. 2 ч. 3 ст. 28 указанного Закона к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Пунктом 2 ч. 13 ст. 30 Федерального Закона от 30.12.2009 года №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» установлено, что для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в предусмотренных законодательством Российской федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Также п. 6.48 Свода правил «СП 118.13330.2012. общественные здания и сооружения», утвержденного Приказом Министерства регионального развития РФ от 29.12.2011г. № 635/10 предусмотрено, что для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры «службы112».

Образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации (ч. 7 ст. ст. 28 Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Согласно устава Муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения города Керчи Республики Крым «Школа №22, имени Героев Аджимушкайских каменоломен» указанная школа находится в ведении муниципального образования городского округа Керчь Республики Крым, которое также является учредителем учреждения и собственником имущества учреждения.

Органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий (п. 3 ст. 5 Федерального Закона «О противодействии терроризму»).

В силу пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 указанного Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Кроме того, п.5 ч.1 ст.9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» также предусмотрено, что обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования.

Утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации» предусматривает, что субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму. В правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.

Школа №22 является объектом с массовым пребыванием людей, в том числе несовершеннолетних граждан, т.е. является одним из важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения населения.

Статьями 6, 15 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что для исполнения расходных обязательств муниципального образования предназначен бюджет муниципального образования (местный бюджет), под которым понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Согласно ст. 154 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесения его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации именно администрации муниципальных образований обладают полномочиями по составлению проектов бюджетов. В статье 48, 66 Устава муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым также определено, что осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений относится к полномочиям Администрации города Керчи и составление проекта бюджета также осуществляет Администрация города Керчи.

Обращаясь в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Керченского городского совета в части необеспечения финансирования мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них системы видеонаблюдения и о понуждении Керченского городского совета обеспечить финансирование мероприятий по оборудованию в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» помещений для охраны и установке в них систем видеонаблюдения, прокурор города Керчи фактически требует обязать Керченский городской совет профинансировать деятельность по оборудованию помещений для охраны и установке в них систем видеонаблюдения, что свидетельствует о наличии спора о праве.

Согласно ч.3 ст. 247 ГПК РФ в случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

В главах 23, 25 ГПК РФ отсутствуют нормы, регулирующие действия судьи при установлении в ходе рассмотрения дела, возникающего из публичных правоотношений, спора о праве.

По мнению судебной коллегии, рассмотрение вопросов, связанных с разрешением вопроса финансирования деятельности по оборудованию помещений для охраны и установке в Муниципальном бюджетном общеобразовательном учреждении гор. Керчи «Школа №22 имени Героев Аджимушкайских каменоломен» систем видеонаблюдения, осуществляется в порядке искового производства с целью защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что в силу положений ч.4 ст. 1 ГПК РФ необходимо применить аналогию закона, а именно положения ч.3 ст.262 ГПК РФ, устанавливающей, что в случае, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

В силу изложенного становится очевидным, что принятое к производству судом первой инстанции заявление о признании незаконным бездействия Керченского городского совета, о понуждении профинансировать деятельность по оборудованию помещений для охраны и установке в них систем видеонаблюдения, поданное в порядке главы 25 ГПК РФ, подлежит рассмотрению в порядке искового производства, в связи с чем такое заявление должно быть оставлено без рассмотрения.

Учитывая все изложенное выше, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о приеме указанного заявления к рассмотрению.

Неправильное применение судом первой инстанции норм процессуального права привело к вынесению незаконного решения, что является в соответствии с п.4 ч.1, ч.3 ст.330 ГПК РФ, п.3 ст.328 ГПК РФ основанием для его отмены и оставления заявления без рассмотрения.

При этом судебная коллегия не рассматривает по существу доводы апелляционной жалобы о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку эти доводы касаются существа спора, их рассмотрение по существу является преждевременным.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 327-327.2, ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Керченского городского суда Республики Крым от 20 марта 2015 года по делу по заявлению прокурора города Керчи о признании незаконным бездействия керченского городского совета, о понуждении совершить определенные действия - отменить.

Заявление прокурора города Керчи о признании незаконным бездействия Керченского городского совета, о понуждении совершить определенные действия оставить без рассмотрения.

Разъяснить прокурору города Керчи его право на обращение в суд по правилам искового производства, в соответствии с требованиями статей 131,132 ГПК Российской Федерации.

Председательствующий:

Судьи: