Решение по делу № 66а-282/2021 от 28.01.2021

66а-282/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                          2 марта 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И.,

судей Артамоновой Т.А., Катанаевой А.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Волгоградского областного суда административное дело № 3а-454/2020 по апелляционной жалобе Терентьева Станислава Викторовича на решение Волгоградского областного суда от 25 ноября 2020 г. об отказе в удовлетворении административных исковых требований Терентьева Станислава Викторовича о признании недействующим постановления Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С., объяснения административного истца Терентьева С.В. (участвовал посредством видеоконференц-связи), представителя административного истца Зуевой Т.Ю. (участвовала посредством видеоконференц-связи), представителя административного ответчика Губернатора Волгоградской области Каглик М.П. (участвовала посредством видеоконференц-связи), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., судебная коллегия

установила:

постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – Постановление № 179 от 15 марта 2020 г.) официально опубликовано 16 марта 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации.

В указанный нормативный правовой акт вносились изменения постановлениями Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301, от 24 июля 2020 г. № 453, от 7 августа 2020 г. № 489, от 3 сентября 2020 г. № 543, от 18 сентября 2020 г. № 576, от 18 октября 2020 г. № 652, от 30 сентября 2020 г. № 609, от 30 октября 2020 г. № 688.

В настоящее время постановление 15 марта 2020 г. № 179 действует в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 13 ноября 2020 г. № 716 «О внесении изменений в постановление Губернатора Волгоградской области от 15 марта 2020 г. № 179 «О введении режима повышенной готовности функционирования органов управления, сил и средств территориальной подсистемы Волгоградской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», которое официально опубликовано 13 ноября 2020 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и вступило в силу с 16 ноября 2020 г. (далее – Постановление 15 марта 2020 г. № 179 в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 13 ноября 2020 г. № 716).

Постановлением от 15 марта 2020 г. № 179 в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 13 ноября 2020 г. № 716:

абз. 1, 2 пп. 3.3 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области достигшим возраста 65 лет соблюдать режим самоизоляции по месту проживания либо в иных помещениях (в том числе в жилых и садовых домах), за исключением случаев:

обращения за медицинской помощью и в случае иной прямой угрозы жизни и здоровью;

следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), за исключением граждан, переведенных на дистанционный режим работы, находящихся в отпуске, в отношении которых оформлен листок нетрудоспособности;

передвижения к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, в целях выгула домашних животных, выноса отходов до ближайшего места накопления отходов, прогулки и занятия физической культурой и спортом.

Рекомендовать гражданам, достигшим возраста 65 лет, посещать места приобретения продовольственных товаров, а также непродовольственных товаров первой необходимости (работ, услуг) исключительно с 09 ч 00 мин. до 12 ч 00 мин.»;

подпункт 3.6 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области использовать механизм получения государственных и муниципальных услуг дистанционно, в электронной форме, при этом максимально исключив посещение соответствующих учреждений»;

подпункт 3.7 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области ограничить поездки, в том числе в целях отдыха и туризма»;

подпункт 3.8 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области воздержаться от посещения религиозных объектов»;

подпункт 3.10 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области соблюдать постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 31 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом» об обеспечении ношения гигиенических масок для защиты органов дыхания в местах массового пребывания людей, в общественном транспорте, такси, на парковках, в лифтах.

Использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенические маски, респираторы) при посещении мест приобретения товаров, работ, услуг, не относящихся к местам массового пребывания людей.

При использовании средств индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенических масок, респираторов) соблюдать Общие рекомендации по использованию и обеззараживанию СИЗ (приложение 2 к Методическим рекомендациям МР 3.1/3.5.0172/1-20, утвержденным руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 11 апреля 2020 г.), Рекомендации гражданам по профилактике коронавирусной инфекции (приложение к приказу от 17 марта 2020 г. Министерства экономического развития Российской Федерации № 139, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации № 837, Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации № 117 «Об организации мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в здании правительственного комплекса»), в том числе гигиеническая маска, респиратор должны плотно закрывать рот и нос, не оставляя зазоров»;

подпункт 3.11 п. 3 изложен в редакции: «Лицам, проживающим (находящимся) на территории Волгоградской области использовать перчатки при посещении мест приобретения товаров (торговых объектов), а также указанных в подпункте 15.2 п. 15 настоящего постановления работ, услуг, при посещении зданий (помещений) государственных органов, органов местного самоуправления, государственных (муниципальных) учреждений в целях получения государственных (муниципальных) услуг, при совершении поездок в общественном транспорте, включая такси»;

абз. 2 пп. 4.2 п. 4 изложен в редакции: «Работодателям, осуществляющим деятельность на территории Волгоградской области рекомендовать при входе на территорию организации обеспечить посетителям возможность обработки рук кожными антисептиками, в том числе с помощью установленных дозаторов, или дезинфицирующими салфетками с установлением контроля за соблюдением этой процедуры»;

подпункт 4.4. п. 4 изложен в редакции: «Работодателям, осуществляющим деятельность на территории Волгоградской области организовать ежедневную дезинфекцию служебных помещений (учебных классов, аудиторий), рабочих мест, контактных поверхностей (мебели, оргтехники и прочего), а также мест общего пользования»;

пункт 5 изложен в редакции: «Обязать юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, организующих и осуществляющих деятельность в местах с массовым скоплением людей, в том числе на объектах всех видов транспорта общего пользования (вокзалах, аэропортах и других объектах), на торговых объектах, в местах проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных мероприятий, обеспечить на входе в места массового скопления людей дезинфекцию рук и измерение температуры тела граждан, не допускать лиц с повышенной температурой тела, а также регулярно проводить мероприятия по общей дезинфекции помещений и объектов транспорта.

Рекомендовать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям:

предоставляющим услуги населению, в том числе торговые, транспортные, обеспечить возможность приобретения гражданами средств индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенических масок, респираторов) и рук (перчаток);

осуществляющим деятельность, связанную с приемом граждан, обеспечить возможность предоставления услуг гражданам в дистанционном режиме, а в случае необходимости личного приема - исключительно по предварительной записи с соблюдением социальной дистанции и обеспечением использования средств индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенических масок, респираторов) и рук (перчаток);

реализующим продовольственные товары и (или) товары первой необходимости (работы, услуги) предоставлять скидки гражданам, достигшим возраста 65 лет, на продовольственные товары, товары первой необходимости (работы, услуги) при условии реализации указанных товаров (предоставления работ, услуг) с 09 ч 00 мин. до 12 ч 00 мин.»;

подпункт 14.1 п. 4 изложен в редакции: «Временно приостановить на территории Волгоградской области проведение досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных массовых мероприятий с очным присутствием граждан, а также оказание соответствующих услуг, в том числе в парках культуры и отдыха, торгово-развлекательных центрах, ночных клубах (дискотеках) и иных аналогичных объектах, детских игровых комнатах и детских развлекательных центрах, иных развлекательных и досуговых заведениях, на аттракционах и в иных местах массового посещения граждан.

Данное ограничение не распространяется при условии соблюдения рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных подразделений (рекомендаций Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, Главного государственного санитарного врача по Волгоградской области) по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 (далее – Рекомендации по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19):

на проведение тренировочных мероприятий для спортсменов профессиональных спортивных клубов, а также тренировочных мероприятий в организациях сферы физической культуры и спорта, реализующих программы спортивной подготовки;

на оказание спортивно-оздоровительных услуг населению;

на плавательные бассейны;

на водные аттракционы (иные объекты) в аквапарках, расположенные на открытом воздухе;

на музейные учреждения;

на кинозалы и кинотеатры;

на культурно-досуговые учреждения, в том числе театры, концертные организации, дома культуры.

Проведение приостановленных в соответствии с настоящим пунктом массовых мероприятий допускается по согласованию с оперативным штабом по реализации мер по предупреждению возникновения и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 в Волгоградской области»;

подпункт 14.2 п. 4 изложен в редакции: «Временно приостановить на территории Волгоградской области посещение гражданами зданий, строений, сооружений (помещений в них), предназначенных преимущественно для проведения мероприятий (оказания услуг), приостановленных в соответствии с подпунктом 14.1 настоящего пункта, в том числе ночных клубов (дискотек) и иных аналогичных объектов, детских игровых комнат и детских развлекательных центров, иных развлекательных и досуговых заведений»;

подпункт 14.3 п. 4 изложен в редакции: «Временно приостановить на территории Волгоградской области предоставление государственных и иных услуг в помещениях многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг без предварительной записи»;

подпункт 14.4 изложен в редакции: «Временно приостановить на территории Волгоградской области оказание плановой стоматологической помощи без соблюдения одновременно следующих условий: оказание плановой стоматологической помощи исключительно по предварительной записи с соблюдением временного интервала между посетителями, разделение потоков посетителей, контроль за размещением пациентов в зоне ожидания на дистанции не менее 1,5 метра, а также выполнения иных требований, устанавливаемых в соответствии с приказом комитета здравоохранения Волгоградской области;

подпункт 14.6 п. 4 изложен в редакции: «Временно приостановить на территории Волгоградской области организацию и проведение на турбазах, в ресторанах, кафе, столовых, буфетах, барах, закусочных и иных предприятиях общественного питания личных, семейных, корпоративных праздников, торжеств, банкетов и других массовых мероприятий»;

подпункт 15.1.1 п. 15 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания, за исключением обслуживания на вынос без посещения гражданами помещений таких предприятий, а также доставки заказов.

Данное ограничение не распространяется на столовые, буфеты, кафе и иные предприятия общественного питания, осуществляющие организацию питания для работников организаций, при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19.

Данное ограничение не распространяется на работу ресторанов, кафе, столовых, буфетов, баров, закусочных и иных предприятий общественного питания (включая летние кафе) при соблюдении следующих условий:

обеспечение максимальной заполняемости посадочных мест за столом не более чем на 50 процентов начиная с четырехместного стола, но не более 50 процентов от общей вместимости объекта;

запрет на работу детских комнат, танцевальных площадок, караоке;

недопустимость организации и проведения личных, семейных, корпоративных праздников, торжеств, банкетов, зрелищно-развлекательных и других массовых мероприятий;

организация «входного фильтра» с проведением контроля температуры тела посетителей и отказом в допуске лицам с повышенной температурой тела;

применение в залах обслуживания посетителей устройств для обеззараживания воздуха;

осуществление деятельности с обслуживанием в зале в период не ранее 06 ч 00 мин. и не позднее 23 ч 00 мин. (в иное время только на вынос);

соблюдение Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.1.2 п. 5 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу объектов розничной торговли непродовольственными товарами, в том числе расположенных в торговых центрах (торговых комплексах), за исключением объектов розничной торговли, реализующих непродовольственные товары первой необходимости, аптек и аптечных пунктов, салонов операторов связи, автосалонов, объектов, реализующих цветы и другие растения, а также за исключением иных объектов розничной торговли непродовольственными товарами с площадью торгового зала до 400 кв. метров при соблюдении последними условия о предельном количестве лиц, которые могут одновременно находиться в торговом зале (исходя из расчета 1 человек на 4 кв. метра). Деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную торговлю, которая не приостановлена в соответствии с настоящим абзацем, допускается при условии использования работниками средств индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенических масок, респираторов), рук (перчаток), обеспечения соблюдения посетителями социального дистанцирования (нахождения в торговом зале и у касс посетителей с соблюдением расстояния между ними не менее 1,5 метра), а также соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.1.3 п. 5 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу парикмахерских, салонов красоты, косметических салонов, СПА-салонов, массажных салонов, соляриев, фитнес-центров и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина. Данное ограничение не распространяется на работу указанных объектов при условии предварительной записи и соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.1.4 п. 5 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу бань, саун. Данное ограничение не распространяется на работу бань, саун при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.1.5 п. 5 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу кружков, секций, проведение иных досуговых мероприятий в центрах социального обслуживания населения, а также работу учреждений библиотечной сети и учреждений культурно-досугового типа. Данное ограничение не распространяется при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на работу кружков, секций, проведение иных досуговых мероприятий в центрах социального обслуживания населения, на работу культурно-досуговых учреждений, в том числе театров, концертных организаций, домов культуры, а также работу кружков и секций в таких учреждениях, на оказание услуг государственными и муниципальными библиотеками, оказание услуг государственными и муниципальными архивными учреждениями»;

подпункт 15.1.6 п. 15 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу фотоателье. Данное ограничение не распространяется на работу фотоателье при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.1.7 п. 15 изложен в редакции: «Приостановить с 28 марта 2020 г. до особого распоряжения работу мастерских по ремонту и (или) изготовлению мебели, по ремонту и (или) пошиву обуви, работу объектов, оказывающих услуги по прокату, крашению одежды, работу мастерских по ремонту и (или) пошиву одежды. Данное ограничение не распространяется на работу указанных объектов при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»;

подпункт 15.2 п. 15 изложен в редакции: «Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги общественного питания на вынос, а также осуществляющим розничную торговлю, которая не приостановлена в соответствии с подпунктом 15.1.2 настоящего пункта, а также осуществляющим деятельность по ремонту и (или) изготовлению мебели, по ремонту и (или) пошиву обуви, оказывающим услуги по прокату, крашению одежды, по ремонту и (или) пошиву одежды, не допускать нахождения на своей территории и не обслуживать граждан, которые не используют средства индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенические маски, респираторы) и рук (перчатки) либо у которых средства индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенические маски, респираторы) при использовании не закрывают плотно рот и нос, оставляя зазоры.

Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров общественным транспортом, не допускать нахождения в общественном транспорте и не обслуживать граждан, которые не используют средства индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенические маски, респираторы) и рук (перчатки) либо у которых средства индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенические маски, респираторы) при использовании не закрывают плотно рот и нос, оставляя зазоры»;

подпункт 15.3 п. 3 изложен в редакции: «Приостановить до особого распоряжения бронирование мест, прием и размещение граждан в пансионатах, домах отдыха, санаторно-курортных организациях (санаториях), санаторно-оздоровительных детских лагерях круглогодичного действия, организациях отдыха детей и их оздоровления, на турбазах, за исключением лиц, находящихся в служебных командировках или служебных поездках.

Данные ограничения не распространяются при условии соблюдения Рекомендаций по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19:

на прием, размещение граждан в пансионатах, домах отдыха, санаторно-курортных организациях (санаториях), на турбазах;

на прием, размещение в санаторно-оздоровительных детских лагерях круглогодичного действия, организациях отдыха детей и их оздоровления жителей Волгоградской области»;

пункт 16 изложен в редакции: «Государственному казенному учреждению Волгоградской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» в период действия режима повышенной готовности обеспечить:

предоставление услуг в очной форме исключительно по предварительной записи;

соблюдение заявителями социального дистанцирования при предоставлении соответствующих услуг;

дезинфекцию рук, измерение температуры тела граждан на входе в помещение предоставления государственных и муниципальных услуг, не допуская в указанное помещение лиц с повышенной температурой тела»;

пункт 17 изложен в редакции: «Комитету транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области во взаимодействии с транспортными организациями обеспечить приостановление продажи социальных проездных билетов и продления срока действия электронных социальных проездных билетов гражданам, достигшим возраста 65 лет, с 10 октября 2020 г. до особого распоряжения.

Допускается продажа социальных проездных билетов и продление срока действия электронных социальных проездных билетов достигшим возраста 65 лет работникам, деятельность которых необходима для обеспечения функционирования организации (работодателя), членам Избирательной комиссии Волгоградской области, территориальных и участковых избирательных комиссий в период их участия в подготовке и проведении выборов при условии предоставления справки с места работы по форме, утвержденной комитетом транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области»;

пункт 18 изложен в редакции: «Рекомендовать руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям органов государственной власти Волгоградской области, главам муниципальных районов и городских округов Волгоградской области, руководителям представительных органов муниципальных районов и городских округов Волгоградской области, руководителям общественных организаций и объединений, осуществляющих деятельность на территории Волгоградской области:

отказаться от проведения массовых мероприятий с очным присутствием граждан, в том числе деловых, спортивных, культурных и развлекательных, за исключением мероприятий, проводимых по согласованию с оперативным штабом по реализации мер по предупреждению возникновения и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 в Волгоградской области;

обеспечить возможность получения населением государственных и муниципальных услуг в электронном виде, организовать разъяснительно-информационную работу среди населения Волгоградской области о возможности получения государственных и муниципальных услуг в электронном виде;

принять меры по усилению дезинфекционного режима на всех объектах с массовым пребыванием людей с применением для уборки этих объектов дезинфекционных средств, активных в отношении вирусных инфекций, а также с использованием бактерицидных облучателей для обеззараживания воздуха»;

подпункт 19.6 п. 19 изложен в редакции: «Органам исполнительной власти Волгоградской области, должностные лица которых уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечить осуществление контроля за исполнением установленных настоящим постановлением требований об использовании средств индивидуальной защиты органов дыхания (гигиенических масок, респираторов) и рук (перчаток)».

Терентьев С.В. обратился в суд с административным иском, в котором с учетом его уточнения, просил признать недействующим Постановление от 15 марта 2020 г. № 179, действовавшее в редакциях: постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301, постановления Губернатора Волгоградской области от 24 июля 2020 г. № 453, постановления Губернатора Волгоградской области от 7 августа 2020 г. № 489, постановления Губернатора Волгоградской области от 3 сентября 2020 г. г. № 543, постановления Губернатора Волгоградской области от 18 сентября 2020 г. № 576, постановления Губернатора Волгоградской области от 18 октября 2020 г. № 652, постановления Губернатора Волгоградской области от 30 сентября 2020 г. № 609, постановления Губернатора Волгоградской области от 30 октября 2020 г. № 688, в редакции от 13 ноября 2020 г. № 716.

В обоснование заявленных требования истцом указано на ограничение данным постановлением его прав на свободу передвижения; на жизнь и охрану здоровья; на получение услуг, приобретение товаров, пользование культурными ценностями; право на обращение в государственные органы, в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, суды; на противоречие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: Конституции Российской Федерации, нормам международного права, Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статье 31 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», части 1 статьи 5, статье 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан», статье 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 25 «О свободе совести и религиозных объединениях», статьям 426, 456 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 1 Основ законодательства о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1, статье 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращения граждан».

Вступившим в законную силу определением Волгоградского областного суда от 25 ноября 2020 г. прекращено производство по настоящему делу по административному иску Терентьева С.В. в части признания недействующим постановления от 15 марта 2020 г. № 179 в редакциях постановления Губернатора Волгоградской области от 11 мая 2020 г. № 301, постановления Губернатора Волгоградской области от 24 июля 2020 г. № 453, постановления Губернатора Волгоградской области от 7 августа 2020 г. № 489, постановления Губернатора Волгоградской области от 3 сентября 2020 г. № 543, постановления Губернатора Волгоградской области от 18 сентября 2020 г. № 576, постановления Губернатора Волгоградской области от 18 октября 2020 г. № 652, постановления Губернатора Волгоградской области от 30 сентября 2020 г. № 609, постановления Губернатора Волгоградской области от 30 октября 2020 г. № 688.

Этим же определением прекращено производство по указанному делу по административному исковому заявлению Терентьева С.В. о признании недействующим преамбулы, пунктов 1-3, п.п. 3.1, 3.2 пункта 3, абз. 3, 4, 5 п.п. 3.3 пункта 3, п.п. 3.4, 3.5, 3.9, 3.12-3.14 пункта 3, п.п. 4.1 пункта 4, абз. 1 п.п. 4.2 пункта 4, п.п. 4.3, 4.5-4.19 пункта 4, пунктов 6-13, п.п. 14.5 пункта 14, п.п. 15.4, 15.5 пункта 15, п.п. 19.1-19.5 пункта 19, пунктов 20-25 постановления от 15 марта 2020 г. № 179 в редакции постановления Губернатора Волгоградской области от 13 ноября 2020 г. №716.

Решением Волгоградского областного суда от 25 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Терентьева С.В. отказано.

В апелляционной жалобе Терентьев С.В., ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие изложенных в определении выводов суда обстоятельствам дела, приводя доводы, аналогичные доводам административного иска, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором Волгоградской области, участвующим в деле прокурором, Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта.

Согласно пункту «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства относится к правам и свободам человека, являющимися основой конституционного строя Российской Федерации.

Вместе с тем, в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в частности со статьей 2 Протокола № 4 «Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней», подписанным 16 сентября 1963 г., защита конституционных ценностей предполагает возможность при соблюдении баланса публичных и частных интересов ограничений прав и свобод человека и гражданина. При этом права гражданина Российской Федерации на труд, свободу передвижения не являются абсолютными и могут быть ограничены федеральными законами в той мере, в какой это необходимо, в том числе, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Такими законами являются Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в соответствии со статьей 6 которого к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесены: принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Статья 8 данного закона устанавливает исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации.

Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено, в том числе, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым определен порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 25 данного положения предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

В силу пункта 28 данного положения основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы в режиме повышенной готовности является, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

30 января 2020 г. по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

Законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ).

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами «а, м» пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

На основании пункта 8 статьи 4.1 указанного закона правомочным должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Статья 11 закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» внесены изменения в Федеральный закон № 68-ФЗ, регламентирующие вопросы установления в субъектах Российской Федерации режима повышенной готовности и возлагающие на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации обязанности осуществлять необходимые мероприятия по введению режима повышенной готовности.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе вводить ограничения, которые обязаны соблюдать граждане в соответствии со статьей 19 данного Закона, согласно которой граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; соблюдать меры безопасности в быту и повседневной трудовой деятельности, не допускать нарушений производственной и технологической дисциплины, требований экологической безопасности, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций; изучать основные способы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой помощи пострадавшим, правила охраны жизни людей на водных объектах, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области; выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации; при необходимости оказывать содействие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Губернатор Волгоградской области является высшим должностным лицом Волгоградской области, в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению на территории Волгоградской области (часть 2 статьи 23 Устава Волгоградской области).

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что разработка и реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий связанных с угрозой возникновения на территории Волгоградской области чрезвычайной ситуации в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, относится к полномочиям Губернатора Волгоградской области.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт (с последующими изменениями) принят в установленном законом порядке с соблюдением правил его введения в действие, в том числе подписания, порядка опубликования и вступления в силу.

Доводам административного истца в части подписания оспариваемого постановления дана подробная оценка судом первой инстанции, с выводами которого судебная коллегия соглашается.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исходя из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административными истцами, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному и региональному законодательству.

Судом первой инстанции обоснованно применено законодательство, регулирующее спорные правоотношения: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон № 68-ФЗ), Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 206 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – Указ № 206), Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – Указ № 239).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 марта 2020 г. № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019» в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано, в том числе ограничение проведения массовых мероприятий.

Согласно Указу № 206 и Указу № 239 Президентом Российской Федерации поручено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID- 19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

С 1 апреля 2020 г. распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Оспариваемое постановление (с последующими изменениями и дополнениями) принято в связи с угрозой распространения в Волгоградской области новой коронавирусной инфекции, получившей название COVID-19, присвоенное 11 февраля 2020 г. Всемирной организацией здравоохранения. Постановление принято в целях предотвращения распространения заболевания на территории Волгоградской области.

Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон № 68-ФЗ, в силу которых при введении на территории конкретного субъекта РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона. (подпункт «ф» пункта 1 статьи 11).

При угрозе возникновения на определенной территории чрезвычайной ситуации, в том числе в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, вводится режим повышенной готовности. При его введении постановлением Правительства Российской Федерации устанавливаются, в том числе обязательные для исполнения гражданами правила поведения. Во исполнение федеральных нормативных актов при угрозе возникновения на определенной территории чрезвычайной ситуации, в том числе в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, соответствующие нормативные акты могут приниматься на региональном уровне.

В соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, которые в данном случае были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 и предусматривали, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений, установив отсутствие нарушений при принятии акта и соответствие оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», статье 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статье 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ « О чрезвычайном положении», статье 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статье 30 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области».

Вопреки доводам административного истца о нарушении положений Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», нормативные правовые акты, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении чрезвычайного положения не регулируют спорные правоотношения, так как оспариваемый нормативный правовой акт принят в связи с введением режима повышенной готовности, который имеет самостоятельное правовое определение и не тождественен режиму чрезвычайного положения.

В силу пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Режим чрезвычайного положения на территории Волгоградской области не вводился, а были введены в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, отдельные ограничительные мероприятия, предусматривающие в силу статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ, в том числе, особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Оспариваемый региональный акт направлен не на установление режима чрезвычайного положения, а на урегулирование правоотношений, предусматривающих условия функционирования отдельных объектов хозяйственной деятельности и возможности нахождения и передвижения отдельных категорий граждан вне места их проживания (пребывания) в период действия режима повышенной готовности в Волгоградской области.

Суд первой инстанции на основании анализа действующего законодательства пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения регионального законодательства не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы установленные оспариваемым нормативным актом ограничения, связанные с введением режима повышенной готовности обоснованы необходимостью установления равновесия между общественными и частными интересами. Данные ограничения не препятствуют реализации основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, не ограничивают право на свободу передвижения; на жизнь и охрану здоровья; на получение услуг, приобретение товаров, пользование культурными ценностями; право на обращение в государственные органы, в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, суды.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования к нормативным правовым актам соблюдены.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит все сведения, подлежащие отображению, не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, и на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, о незаконности решения суда и наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования, им дана надлежащая правовая оценка, подробно мотивированная в решении суда.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 25 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Терентьева Станислава Викторовича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи