Решение по делу № 66а-5344/2021 от 29.11.2021

44OS0000-01-2021-000052-15

Дело №66а-5344/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                        21 декабря 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего                    Стоян Е. В.,

судей                                    Синьковской Л. Г.,

Кольцюка В. М.,

при помощнике                            Поповой А. Д.,

с участием прокурора                        Смирновой М. В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-157/2021 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «ТГК-2 Энергоремонт» на решение Костромского областного суда от 24 сентября 2021 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «ТГК-2 Энергоремонт» о признании недействующими частей 1, 3, 7, 8 статьи 2.5 Закона Костромской области от 20 апреля 2019 года №536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях».

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М., объяснения представителя административного истца ФИО10 С. В., заключение прокурора ФИО11 М. В., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

18 апреля 2019 года Костромской областной Думой принят, 20 апреля 2019 года подписан губернатором Костромской области, 23 апреля 2019 года опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru Закон Костромской области №536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» (далее - Закон №536-6-ЗКО).

Частью 1 статьи 2.5 данного закона (в редакции от 20 апреля 2019 года) установлена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, выраженное в отсутствии соответствующего разрешения (ордера) на право проведения работ, иного разрешительного документа, или проведении работ после окончания (приостановления) срока его действия, если эти нарушения не подпадают под действие статей 7.14, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

Часть 3 статьи 2.5 данного закона (в редакции от 20 апреля 2019 года) предусмотрена административная ответственность за невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства земляных, строительных, аварийных, ремонтных и иных видов работ, своевременной ликвидации провала и иной деформации дорожного покрытия, связанных с производством указанных работ, если указанные деяния не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 8.1, 8.7, 8.8, 8.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Несоблюдение сроков производства земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, в соответствии с частью 7 статьи 2.5 Закона №536-6-ЗКО (в редакции от 20 апреля 2019 года) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

В соответствии с частью 8 статьи 2.5 данного закона (в редакции от 20 апреля 2019 года) нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, за исключением случаев, предусмотренных частями 1-7 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

22 апреля 2021 года Костромской областной Думой принят, 26 апреля 2021 года подписан губернатором Костромской области, 27 апреля 2021 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, через 10 дней после дня его официального опубликования вступил в силу Закон Костромской области №82-7-ЗКО «О внесении изменений в статью 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях».

Данным законом абзац 1 части 1 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (далее – КоАП Костромской области, Кодекс) изложен в следующей редакции:

«1. Проведение земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, без соответствующего разрешения (ордера) на право проведения работ, иного разрешительного документа, если получение такого разрешения (ордера), иного разрешительного документа является обязательным и это нарушение не подпадает под действие статей 7.14, 8.7 и 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, -».

Абзац первый части 3 статьи 2.5 Кодекса изложен в следующей редакции:

«3. Невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства земляных, строительных, аварийных, ремонтных и иных видов работ, если указанные деяния не подпадают под действие статей 6.3, 6.4, 8.1, 8.7, 8.8, 8.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, -».

Абзац первый части 7 статьи 2.5 Кодекса изложен в следующей редакции:

«7. Несоблюдение сроков производства земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, установленных в разрешении (ордере) на право проведения работ, ином разрешительном документе -».

Часть 8 статьи 2.5 КоАП Костромской области изложена в следующей редакции:

«8. Невыполнение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований по своевременному устранению провалов, просадок, иного разрушения дорожного покрытия проезжей части автомобильных дорог, тротуаров, появившихся в результате проведения земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на индивидуальных предпринимателей - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».

Общество с ограниченной ответственностью «ТГК-2 Энергоремонт» (далее ООО «ТГК-2 Энергоремонт») обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия частей 1, 3, 7, 8 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (в редакции от 3 февраля 2021 года) в той мере, в какой для юридических лиц установлен административный штраф.

Решением Костромского областного суда от 24 сентября 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично, признана недействующей часть 8 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях в редакции закона от 20 апреля 2019 года в той мере, в которой нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении земляных, ремонтных и иных видов работ, в том числе работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 7 указанной статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц.

В остальной части административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административного истца ООО «ТГК-2 Энергоремонт» по доверенности Чернышова С. В. просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими частей 1, 3, 7 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях, приняв по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что Костромским областным судом при вынесении оспариваемого решения неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела и, как следствие, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Административный истец считает, что применение Административной комиссией сразу 4 частей (1, 3, 7, 8) статьи 2.5 КоАП Костромской области к одному правонарушению, а также вменение административному истцу вида правонарушения, не предусмотренного вышеназванными нормами, обусловлено наличием правовой неопределенности оспариваемых частей. Такое правонарушение, как нарушение сроков производства работ по восстановлению благоустройства рассматривается Административной комиссией одновременно как проведение земляных работ после окончания срока действия разрешения (часть 1 статьи 2.5 Кодекса), как невыполнение требований по восстановлению благоустройства (часть 3 статьи 2.5 Кодекса), как нарушение сроков производства земляных работ (часть 7 статьи 2.5 Кодекса), иным правонарушением, не подпадающим под все предыдущие (часть 8 статьи 2.5 Кодекса). Такая подмена и смешивание понятий «земляные работы», «работы по восстановлению благоустройства», «невыполнение требований к производству работ», «невыполнение работ», «нарушение сроков проведения работ» влечет нарушение принципа правовой определенности.

Диспозиция оспариваемых частей статьи 2.5 КоАП Костромской области ввиду своей неясности и неопределенности с неизбежностью порождают конкуренцию между собой.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями Костромской областной Думы, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области, губернатора Костромской области представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ООО «ТГК-2 Энергоремонт» ФИО10 С. В. доводы апелляционной жалобы поддержала, просила ее удовлетворить.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11 М. В. заключением полагала, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда отсутствуют.

Иные лица в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, ходатайств об отложении слушания дела не представили.

Учитывая положения части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из поименованного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Учитывая приведенные нормы, а также, руководствуясь положениями Закона Костромской области от 24 апреля 2008 года №300-4-ЗКО «Устав Костромской области», Закона Костромской области от 11 января 2007 года №106-4-ЗКО «О нормативно-правовых актах Костромской области», «Регламента Костромской областной Думы», принятого Постановлением Костромской областной Думы от 18 июня 2013 года №1940, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Закон Костромской области от 20 апреля 2019 года №536-6-ЗКО «Кодекс Костромской области об административных правонарушениях» принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемым к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, административным истцом указано, что в отношении ООО «ТГК-2 Энергоремонт» Административной комиссией в городском округе город Кострома вынесено три постановления о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1, 3, 7, 8 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (два постановления от 22 июля 2020 года и постановление от 29 июля 2020 года). Данные постановления обжалованы административным истцом в Арбитражном суде Костромской области.

Поскольку обжалуемые нормативные положения применялись в отношении административного истца, он является субъектом регулируемых оспариваемыми нормами правоотношений и вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверяя законность оспариваемого нормативного правового акта в части, суд пришел к выводу о соответствии частей 1, 3, 7 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (в редакции от 20 апреля 2019 года) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и о правовой неопределенности и несоответствии части 8 статьи 2.5 указанного Кодекса части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судебная коллегия полагает оспариваемые выводы суда апелляционной инстанции правомерными и не находит оснований не согласиться с ними, поскольку они подробно мотивированы со ссылками на установленные обстоятельства, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также на правильном применении норм действующего законодательства.

Исходя из положений статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип определенности правового регулирования.

В противном случае будет нарушен гарантированный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования, и наказания.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года №3-П, от 15 июля 1999 года №11-П, от 11 ноября 2003 года №16-П и от 21 января 2010 года №1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

    Диспозиции приведённых норм носят определенный, конкретный характер и определяют, в том числе и объективную сторону правонарушений, выраженную в конкретном действии:

    - проведение работ без соответствующего разрешения или после окончания (приостановления) срока его действия (часть 1);

    - невыполнение требований по восстановлению благоустройства территории в месте производства работ, требований по своевременной ликвидации провала и иной деформации дорожного покрытия, связанных с производством работ (часть 3);

    - несоблюдении сроков производства работ (часть 7).

При таких данных, указанные части статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях (в редакции от 20 апреля 2019 года) определяют объективную сторону и объект правонарушения, устанавливают конкретные действия, которые образуют состав административного правонарушения, не содержат неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности, то есть соответствуют норме, имеющей большую юридическую силу – части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющей, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в части 8 статьи 2.5 Кодекса отсутствует указание на конкретные действия, за совершение либо не совершение которых лицо может быть привлечено к административной ответственности. В данной норме говорится о нарушении любых установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления требований и правил при проведении работ, за исключением случаев, предусмотренных частями 1-7 статьи 2.5 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, не влияют на правильность выводов суда первой инстанции.

Принимая во внимание, что судом первой инстанции верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применен закон, регулирующий спорные отношения, решение суда является законным и обоснованным.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Костромского областного суда от 24 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ТГК-2 Энергоремонт» - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи