Решение по делу № 66а-1396/2021 от 24.08.2021

№а-1396/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Сочи                                                                                                19 октября 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Брянцевой Н.В.,

судей Тотцкой Ж.Г., Фофонова А.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-788/2021 (УИД 23OS0000-01-2021-000090-38) по административному исковому заявлению Мелкикяна Романа Сергеевича к городской Думе Краснодара о признании недействующим в части генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» (в редакции решения городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. № 2 п. 5)

по апелляционной жалобе Мелкикяна Романа Сергеевича на решение Краснодарского краевого суда от 17 июня 2021 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В., объяснения административного истца Мелкикяна Р.С., его представителя ФИО7, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей городской Думы Краснодара ФИО5 и администрации муниципального образования город Краснодар ФИО6, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее также - решение № 100 п. 1, Генеральный план).

Документ опубликован в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» от 30 сентября 2020 г. № 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, 9 сентября 2020 г.

Решением городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. № 2 п. 5, опубликованном в печатном издании «Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар» от 30 октября 2020 г. № 10 и на официальный интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, 8 октября 2020 г., внесены изменения в решение городской Думы Краснодара № 100 п. 1.

29 января 2021 г. Мелкикян Р.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим в части генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар» (в редакции решения городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 г. № 2 п. 5) (далее по тексту - Генеральный план) в части отнесения принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером №, площадью 1298 кв.м, расположенного по адресу: <адрес> к функциональной территориальной зоне специализированной общественной застройки (планируемая).

Свое право на обращение в суд обосновывает неправомерными действиями ответчика, выразившимися в принятии оспариваемого нормативного правового акта в нарушение установленного порядка проведения общественных обсуждений, которые заключаются в несоответствии итогового документа Генерального плана, утвержденного решением № 100 п. 1 опубликованного для всеобщего ознакомления его проекту, прошедшему общественные обсуждения. Ответчиком на общественные обсуждения предложен проект Генерального плана, согласно которому земельный участок, принадлежащий административному истцу, отнесен к функциональной зоне Ж-2 «Застройка многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более) с размещением объектов физической культуры и спорта, культурно-просветительского назначения и дошкольной образовательной организации, зеленых зон». Однако в итоговом варианте Генерального плана земельный участок территориально отнесен к функциональной зоне специализированной общественной застройки (планируемая). Указанное обстоятельство привело к нарушению прав административного истца на участие в общественных обсуждениях, поскольку лишило его возможности ознакомления с внесенными изменениями, их обсуждения и принесения замечаний. Кроме того, отнесение земельного участка к функциональной зоне специализированной общественной застройки (планируемая) нарушает право административного истца на его использование в соответствии с целевым назначением.

Решением Краснодарского краевого суда от 17 июня 2021 г. административное исковое заявление Мелкикяна Р.С. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец Мелкикян Р.С. просит об отмене указанного решения суда.

Апеллянт в обоснование доводов жалобы указывает на то, что судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что общественные обсуждения не проводились в отношении итогового варианта Генерального плана, принятого Думой Краснодара, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта.

Относительно доводов апелляционной жалобы административный ответчик городская Дума Краснодара и прокуратура Краснодарского края представили возражения на апелляционную жалобу.

Исследовав материалы настоящего административного дела, выслушав участвующих в деле лиц и их представителей, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также поданные возражения, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Как правильно установлено судом и следует из материалов административного дела, Мелкикяну Р.С. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 1298 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: строительство и эксплуатация предприятий оптовой, мелкооптовой торговли, для размещения объектов торговли, расположенный по адресу: <адрес>.

В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № п. 15, земельный участок с кадастровым номером № располагался в границах производственной зоны (П).

Согласно Генеральному плану от 2 сентября 2020 г. указанный земельный участок отнесен к функциональной зоне «специализированная общественная застройка (планируемая)».

Решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 п. 15 утратило силу в связи с принятием решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. № 100 п. 1 «О генеральном плане муниципального образования город Краснодар».

Административный истец выражает несогласие с итоговым вариантом Генерального плана, ссылаясь на то, что он не принимал участие в общественных обсуждениях проекта Генерального плана согласно которого принадлежащий ему земельный участок отнесен к функциональной зоне «специализированная общественная застройка (планируемая)».

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из соблюдения органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний, ссылаясь на то, что истец принимал участие в открытых обсуждениях в рамках публичных слушаний. Функциональная зона «специализированная общественная застройка (планируемая)» установлена с учетом предложений, поступивших в ходе публичных слушаний, в том числе, правообладателей земельных участков на исходной территории, предлагавших изменить функциональное зонирование на зону «общественно-деловую», которая предусматривает вид функционального зонирования «зона специализированной общественной застройки».

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции.

Проверяя процедуру принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции, правомерно не нашел в них нарушений.

Согласно части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ).

Как следует из положений статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана принимается соответственно главой местной администрации (часть 2), подготовка проекта генерального плана осуществляется с учетом, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана (часть 3), проект генерального плана подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов (часть 9), заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10), проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 названного кодекса (часть 11), протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления (часть 12), представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13).

Суд первой инстанции, проанализировав вышеприведенные положения законодательства, а также приняв во внимание положения статьи 25 Устава муниципального образования «город Краснодар», сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

С доводами административного истца о нарушении порядка проведения общественных обсуждений по проекту Генерального плана в действующей редакции судебная коллегия не соглашается по следующим основаниям.

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений (часть 4 статьи 5.1 ГрК РФ).

Из изложенного следует, что общественные обсуждения или публичные слушания являются процедурой выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Проведение общественных обсуждений по проекту Генерального плана назначено в период с 6 июля 2020 г. по 6 августа 2020 г. в каждом населенном пункте городского округа на основании постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 19 июня 2020 г. № 2307.

Проект Генерального плана, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационные материалы к нему 26 июня 2020 г. были размещены на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар. Экспозиция проекта проводилась в период с 26 июня 2020 г. по 7 августа 2020 г.

Проектом Генерального плана принадлежащий Мелкикяну Р.С., земельный участок с кадастровым номером № был предусмотрен в функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более) с размещением объектов физической культуры и спорта, культурно-просветительского назначения и дошкольной образовательной организации, зеленых зон.

Из материалов дела видно, что административный истец принимал участие в общественных обсуждениях проекта Генерального плана.

Согласно выписке из протокола № 8 заседания комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар Мелкикяном Р.С. и другими смежными землепользователями подано предложение за № 1983 о внесении изменений в проект Генерального плана и установлении в отношении принадлежащих им земельных участков многофункциональной общественно-деловой зоны, позволяющей использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением, исключив планируемую к установлению зону застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более), а также размещение объектов социального назначения и зеленых зон.

Данное предложение комиссией рекомендовано отклонить.

Изложенное свидетельствует о том, что довод административного истца о нарушении порядка проведения общественных обсуждений по проекту Генерального плана в действующей редакции, не нашел своего объективного подтверждения, поскольку предложения по размещению функциональной зоны в кадастровом квартале улиц Тополиная, Автомобильная, Московская поступили от заинтересованных лиц, данные предложения рассмотрены Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, то есть до сведения граждан доведен проект Генерального плана и по нему проходили общественные обсуждения.

Положения статей 5.1 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.

При указанных обстоятельствах, процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 г. № 21 п. 1, была соблюдена.

В связи с чем доводы административного истца о нарушении порядка принятия нормативного акта, выраженного в отсутствии в первоначальной редакции проекта Генерального плана в отношении его участка функциональной зоны «специализированная общественная застройка (планируемая)» и установления данной зоны после проведения публичных слушаний, судом апелляционной инстанции отклоняются.

В соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением № 100 п. 1, земельный участок административного истца относится к функциональной зоне специализированной общественной застройки (планируемая), предусматривающей размещение дошкольной образовательной организации на 220 мест.

Из протоколов общественных обсуждений проекта Генерального плана, (обращения № 37, 57, 69, 465, 757, 1093, 258), а также из заключения о результатах общественных обсуждений Генерального плана следует, что поступили многочисленные замечания и предложения по вопросам размещения объектов дошкольных образовательных учреждений, в том числе в кадастровом квартале, в котором расположен земельный участок административного истца, и прилегающих территориях.

В качестве обоснования необходимости увеличения числа дошкольных образовательных организаций на территории муниципального образования город Краснодар в Генеральном плане указано, что дошкольные образовательные организации, функционирующие на территории муниципального образования город Краснодар, являются объектами местного значения. На 1 октября 2010 г. на территории муниципального образования город Краснодар функционировали 173 дошкольных образовательных организации, проектной вместимостью 63779 мест. Фактическое количество детей, посещающих дошкольные образовательные организации, составляло 66 325 человек. Расчетный показатель минимально допустимого уровня обеспеченности населения местами в дошкольных образовательных организациях, установленный МНГП муниципального образования город Краснодар, составляет 104 места на 1000 жителей. В целом по муниципальному образованию обеспеченность местами в дошкольных образовательных организациях составляет 44 места на 1000 жителей или 42,4 %.

Из анализа обеспеченности населения местами в дошкольных образовательных организациях в разрезе внутригородских и сельских округов муниципального образования следует, что во всех внутригородских и сельских округах муниципального образования город Краснодар наблюдается недостаток мест в дошкольных образовательных организациях. Максимально допустимый уровень территориальной доступности не соблюден во всех внутригородских и сельских округах муниципального образования.

Генеральным планом предусмотрено создание кварталов целевого использования социально-значимыми объектами (кластеров). Ввиду того, что современная обеспеченность населения муниципального образования город Краснодар характеризуется значительной нехваткой объектов социальной инфраструктуры, а также острым дефицитом свободных территорий для их размещения особенно в застроенной части города Краснодар предлагается размещать такие кластеры на территориях гаражей боксового типа, коммунально-складских территориях, неэффективно или малоэффективно используемых территориях предприятий.

Согласно части 13 статьи 24 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Учитывая, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, а планирование территории направлено на устойчивое развитие территории муниципальных образований, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшение инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., то есть на ее возможное изменение в будущем, принимая во внимание многочисленные поступившие предложения граждан о необходимости строительства социальных объектов, в том числе на территории, в пределах которой расположен земельный участок, принадлежащий административному истцу, доводы административного истца о невозможности после проведения общественных обсуждений вносить изменения в проект Генерального плана судебной коллегией не принимаются, поскольку Генеральный план в итоговом варианте принят с учетом протокола и заключения о результатах общественных обсуждений, что соответствует положениям статьи 24 ГрК РФ.

Действующее законодательство не содержит императивной нормы возлагающей обязанность на орган местного самоуправления в случае изменения проекта Генерального плана проведение повторных обсуждений.

Определение окончательного варианта Генерального плана с учетом баланса интересов всех заинтересованных лиц является прерогативой муниципального образования в лице законодательных и исполнительных органов.

Следует отметить, что территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей прав на земельные участки, но и защищать законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы самого муниципального образования.

Поскольку градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение земельного участка с кадастровым номером № с расположенным на нем объектом в оспариваемом Генеральном плане к функциональной зоне «специализированная общественная застройка (планируемая)» не противоречит градостроительному и земельному законодательству, ввиду того, что правообладатель не лишен возможности их использования в соответствии с назначением, так как по смыслу пунктов 11, 12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

В рассматриваемой ситуации установление функциональной зоны специализированная общественная застройка (планируемая) и отнесение к ней земельного участка, принадлежащего истцу положениям статьей 23, 24 ГрК РФ не противоречит.

Доводы Мелкикяна Р.С. о том, что поступившие предложения о строительстве объектов социально-культурного назначения не относятся к спорной территории, на которой расположен земельный участок административного истца, являются голословными и не подтверждены соответствующими доказательствами.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, правильно пришел к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 17 июня 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мелкикяна Романа Сергеевича – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 октября 2021 г.

Председательствующий

Судьи