Решение по делу № 33а-3363/2017 от 20.07.2017

Дело № 33а-3363 судья Арсеньева Е.Ю. 2017 год

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

26 июля 2017 года город Тверь

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Улыбиной С.А.,

судей Акатьевой Т.Я. и Набиева Г.К.

при секретаре Халилове Э.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Акатьевой Т.Я.

дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования города Торжок на решение Торжокского городского суда Тверской области от 08 июня 2017 года, которым постановлено:

«Административное исковое требование администрации муниципального образования город Торжок удовлетворить частично.

Признать незаконным представление Торжокского межрайонного прокурора №<данные изъяты> от <данные изъяты>, внесенное главе муниципального образования город Торжок, об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму в части содержащейся в представлении рекомендации о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

В остальной части заявленных требований об оспаривании представления Торжокского межрайонного прокурора администрации муниципального образования город Торжок Тверской области отказать».

Судебная коллегия

установила:

Администрация муниципального образования г. Торжок Тверской области (далее администрация г.Торжка) обратилась в суд с административным иском, в котором просит признать незаконным представление Торжокского межрайонного прокурора Виноградовой И.В. от <данные изъяты> об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму.

В основании административного иска указывает, что в адрес Главы города Торжка Рубайло А.А. было внесено представление от <данные изъяты> (вх. № <данные изъяты> года) об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму.

С указанным представлением администрация города Торжка не согласна по следующим основаниям.

В своем представлении прокурор помимо прочего ссылается на пункт 1 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Национальным антитеррористическим комитетом 07 июля 2006 года.

Вместе с тем, указанное Положение признано утратившим силу.

Согласно пункту 1 Положения об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Председателем Национального антитеррористического комитета 17.06.2016, антитеррористическая комиссия в субъекте Российской Федерации является органом, образованным в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Постановлением администрации города Торжка от <данные изъяты> утверждена муниципальная программа муниципального образования город Торжок «Муниципальное управление и гражданское общество» на 2014-2019 годы (далее программа). «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории города Торжка» является одна из подпрограмм указанной Программы (далее подпрограмма 4).

Реализация подпрограммы 4 связана с решением, в том числе, задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории города Торжка», которая оценивается с помощью показателя: отсутствие угрозы террористических актов и фактов экстремизма.

Решение задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории города Торжка» осуществляется посредством выполнения административного мероприятия «Обеспечение деятельности антитеррористической комиссии муниципального образования город Торжок». Вопросы деятельности антитеррористической комиссии регулируются Положением об антитеррористической комиссии муниципального образования город Торжок, утвержденным Постановлением администрации города Торжка от <данные изъяты>

Вместе с тем, в представлении прокурора указано, что на территории муниципального образования «Торжокский район» реализуется подпрограмма 4, утвержденная постановлением администрации города Торжка от <данные изъяты>

По мнению административного истца, указанные сведения, изложенные межрайонной прокуратурой в представлении, являются недостоверными.

Кроме того, в представлении указано, что программа не содержит конкретных и эффективных мероприятий, направленных на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям.

Однако, какие именно конкретные и эффективные мероприятия, направленные на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям, должны быть определены в программе, в представлении Торжокского межрайонного прокурора не сказано. Также не указан правовой акт, определяющий мероприятия, направленные на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям, которые должны проводиться органами местного самоуправления муниципального образования город Торжок.

Также согласно представлению программой не проработаны и не закреплены мероприятия по противодействию проявлениям экстремизма. Какое отношение к представлению прокурора о нарушении законодательства в области противодействия терроризму имеет экстремизм, не ясно.

Как следует из представления «отсутствуют мероприятия, направленные на обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, исключения актов незаконного вмешательства на указанных объектах». Указанная формулировка вообще выбивается из контекста представления. На каком основании администрация города Торжка должна обеспечивать безопасность транспортной инфраструктуры, если указанные полномочия не возложены на органы местного самоуправления МО город Торжок положениями Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131-Ф3).

Также в представлении сказано, что в ходе проверки межрайонной прокуратурой выявлены нарушения в деятельности администрации г. Торжка в части неисполнения требований, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации №272: до настоящего времени комиссией не завершено категорирование объектов с массовым пребыванием людей, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены.

Вместе с тем, возникает вопрос: Каким нормативным актом руководствовался прокурор, когда выносил представление и выявлял нарушения при категорировании объектов с массовым пребыванием людей, а также при утверждении паспортов безопасности объектов с массовым пребыванием людей? Должна ли в принципе администрация города Торжка проводить категорирование и утверждать паспорта безопасности указанных объектов?

Из представления следует, что «Администрации г. Торжка необходимо принять меры к повышению эффективности работы, направленной на противодействие террористическим проявлениям». Однако, в представлении не указано, какие конкретно меры должна предпринять именно администрация города к повышению эффективности работы, направленной на противодействие терроризму.

Также в резолютивной части представления прокурор требует безотлагательно рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению указанных в нем нарушений закона и недопущению их в дальнейшей деятельности; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить межрайонному прокурору в письменной форме в установленный законом месячный срок (к письменному ответу приложить материалы, подтверждающие фактическое устранение нарушений законодательства).

Административный истец полагает, что представление Торжокского межрайонного прокурора по своему содержанию является неопределенным. События, изложенные в представлении, не содержат конкретных указаний на механизм устранения выявленных нарушений. Следовательно, требования прокурора об устранении нарушений законодательства не основаны на законе.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена антитеррористическая комиссия муниципального образования город Торжок Тверской области, руководителем которой является Глава муниципального образования город Торжок.

Представитель административного истца Молочникова Е.Н. в судебном заседании административные исковые требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Административный ответчик - Торжокский межрайонный прокурор, извещенный о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.

Представитель административного ответчика - помощник Торжокского межрайонного прокурора Алексеева О.О. в судебном заседании исковые требования не признала, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Заинтересованное лицо - антитеррористическая комиссия муниципального образования город Торжок - о дне слушания дела извещено, своего представителя в судебное заседание не направило, об уважительности причин неявки не уведомило, о рассмотрении дела в отсутствие не просило.

Принимая во внимание, что административный ответчик и заинтересованное лицо извещены о месте и времени рассмотрения административного дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, при этом их явка не является обязательной и не признана судом обязательной, на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд находит возможным рассмотреть дело в отсутствие административного ответчика и заинтересованного лица.

Судом постановлено приведённое выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного истца администрации муниципального образования города Торжок
Рубайло А.А. ставит вопрос об отмене решения суда, указывая на то, что недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, является основанием для отмены или изменения решения суда. Указывает, что согласно Положению об антитеррористической комиссии муниципального образования города Торжок, утвержденного постановлением администрации города Торжка от <данные изъяты>, антитеррористическая комиссия муниципального образования города Торжок является органом, осуществляющим на территории муниципального образования мероприятия по профилактике терроризма, минимизации ликвидации последствий его проявлений. Антитеррористическая комиссия ( далее АТК) муниципального образования города Торжок является межведомственным органом и в структуру органов местного самоуправления муниципального органа города Торжок не входит. Однако прокурор возлагает обязанности по устранению нарушений в деятельности АТК на администрацию города Торжка.

Апеллянт полагает, что постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 № 272, предусмотрено, что для проведения категорирования места массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено местно массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей.

Указанная комиссия была создана на территории муниципального образования город Торжок постановлением администрации города от 08.07.2015 № 288. Однако требований к указанной комиссии у прокурора не возникало, что подтверждается отсутствием направленных в адрес комиссии представлений.

Представитель административного истца указал, что выносимое прокурором представление должно содержать законные требования, быть реально исполнимым и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершать исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и установление выявленного нарушения. Оспариваемое представление прокуратуры, выразившаяся в том, что лицо, которому внесено представление должно самостоятельно определить, какие меры оно будет предпринимать для устранения выявленных нарушений, ошибочна. Указанная позиция заведомо приводит к неисполнимости представления, а также исключает возможность проверки требований.

В суде апелляционной инстанции Прокурор Полещук Р.С. полагала, что доводы, указанные в апелляционной жалобе, являются несостоятельными, просила апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения.

Остальные участники процесса, будучи надлежаще уведомленными о дне и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

На основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с абзацем 3 пункта 3 статьи 22 Федерального закона Федерального закона №2202-1 от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Как установлено судом и материалами дела, Торжокской межрайонной прокуратурой по заданию прокуратуры Тверской области проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления законодательства о противодействии терроризму. В ходе данной проверки было установлены нарушения требований законодательства о противодействии терроризму.

Прокурором установлено, что на территории муниципального органа города Торжок реализуется подпрограмма 4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г. Торжка» программы «Муниципальное управление и гражданское общество» от <данные изъяты>, которая не содержит конкретных и эффективных мероприятий, направленных на противодействие террористическим проявлениям и нарушениям. В частности, программой не проработаны и не закреплены мероприятия по противодействию проявлениям экстремизма, отсутствуют мероприятия, направленные на обеспечение безопасности транспортной инфраструктуры, исключения актов незаконного вмешательства на указанных объектах. Планирование деятельности АТК не отвечает основным целям и задачам комиссии. Запланированные мероприятия в основной массе дублируют текущую деятельность АТК (проведение заседаний, заслушивание отчетов, направлением отчетов в АТК области и пр.). В ходе проверки также выявлены нарушения в части неисполнения требований, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации №272. До настоящего времени категорирование объектов с массовым пребыванием людей комиссией не завершено, список указанных объектов не сформирован, паспорта безопасности объектов в полном объеме не утверждены.

По итогам выявленных нарушений Торжокский межрайонный прокурор внес Главе г. Торжка Рубайло А.А. представление № <данные изъяты>, в котором указал, на необходимость принятия мер к повышению эффективности работы, направленной на противодействие террористических проявлений, предлагал привлечь виновных лиц к дисциплинарной ответственности, безотлагательно рассмотреть представление, принять конкретные меры по устранению указанных в нем нарушений закона и недопущение их в дальнейшей деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 06.03.2006 №35-ФЗ "О противодействии терроризму", устанавливающим основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, в том числе, по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Как указано в ст. 5.2 Федерального закона "О противодействии терроризму" Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений: разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений; организуют и проводят в муниципальных образованиях информационно-пропагандистские мероприятия по разъяснению сущности терроризма и его общественной опасности, а также по формированию у граждан неприятия идеологии терроризма, в том числе путем распространения информационных материалов, печатной продукции, проведения разъяснительной работы и иных мероприятий; участвуют в мероприятиях по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; направляют предложения по вопросам участия в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Федеральным законом от 25.07.2002 №114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", определяющим правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление. В частности, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.

В целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст. 5 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности").

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 05.10.2009, субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные проводить мероприятия по противодействию терроризму.

Как усматривается из п.п.7.1,7.2.8 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3, к вопросам местного значения городского округа, в том числе, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизаций и(или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах округа.

Постановлением администрации г.Торжка от <данные изъяты> утверждена муниципальная программа муниципального образования г.Торжок «Муниципальное управление и гражданское общество» на 2014-2019 г.г. Подпрограмма 4 «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций на территории г.Торжка» предполагает решение задачи 2 «Предупреждение угроз терроризма и экстремизма на территории г.Торжка».

Как установил прокурор, решение указанной задачи сводится к единственному мероприятию - обеспечению деятельности антитеррористической комиссии. При этом финансирование в рамках программы не предусмотрено. Проведение каких-либо конкретных мероприятий (профилактических, оценка рисков совершения террористических актов, профилактика проявлений экстремистских настроений) программой также не предусмотрено.

Анализируя деятельность АТК, прокурор пришел к выводу, что указанная работа осуществляется формально. Фактически планирование работы сводится к определению вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях АТК. Конкретных мероприятий по противодействию терроризму не запланировано и не проводится.

Вместе с тем, согласно Положению об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации, утвержденного Председателем национального антитеррористического комитета 17.06.2016, АТК создаются при органах местного самоуправления, в круг задач входит: координация деятельности по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений: мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму; разработка мер по профилактике терроризма, устранению причин и условий, способствующих его проявлению, обеспечению защищенности объектов возможных террористических посягательств, а также по минимизации и ликвидации последствий террористических актов, осуществление контроля за реализацией этих мер; анализ эффективности работы; организация взаимодействия с общественными объединениями и организациями в области противодействия терроризму; подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и(или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов; решение иных задач, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по противодействию терроризму.

Согласно частям 3,5 Постановления Правительства РФ от 25 марта 2015 года №272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)» организационные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей осуществляются исполнительными органами местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований, на которых расположены соответствующие места массового пребывания людей; антитеррористическая защищенность мест массового пребывания людей должна соответствовать характеру угроз, оперативной обстановке, обеспечивать наиболее эффективное и экономное использование сил и средств, задействованных в обеспечении безопасности мест массового пребывания людей.

Пунктом 14 Постановления Правительства РФ №272 предусмотрено, что на каждое место массового пребывания людей после проведение его обследования и категорирования комиссией составляется паспорт безопасности.

Исходя из вышеназванных норм закона, судебная коллегия полагает, что довод представителя административного истца о том, что категорирование мест массового пребывания людей и оценки состояния его антитеррористической защищенности осуществляется межведомственной комиссией по обследованию места массового пребывания людей, подлежит отклонению в силу прямого указания закона.

Остальные доводы апелляционной жалобы истца аналогичны тем доводам, которые являлись предметом исследования суда первой инстанции, фактически сводятся к выражению несогласия с произведенной судом оценкой установленных по делу обстоятельств и представленных в их подтверждение доказательств, с которой судебная коллегия соглашается, не усматривая оснований для признания ее ошибочной. Обстоятельства дела, возражения и доводы сторон, и имеющиеся доказательства получили надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в постановленном по делу решении, доводы истца, как не опровергающие правильности выводов суда, не могут служить основанием для его отмены.

Нарушений судом норм процессуального права, которые являются безусловным основанием к отмене решения суда, или норм материального права, которые могли привести к принятию неправильного решения, судом второй инстанции не установлено.

Выводы суда по существу разрешения спора являются правильными, таким образом, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает в связи с чем, оно подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного и, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Торжокского городского суда Тверской области от 08 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования города Торжок - без удовлетворения.

Председательствующий                                     

Судьи