Решение по делу № 3а-207/2021 от 29.03.2021

Дело № 3а-207/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

13 мая 2021 года                             г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе председательствующего Феофиловой Л.В., при секретаре Перепечиной В.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Возмищевой Людмилы Николаевны к администрации города Челябинска, Челябинской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта органа представительной власти местного самоуправления,

установил:

В Челябинский областной суд из Калининского районного суда г. Челябинска по подсудности поступило административное дело по административному исковому заявлению Возмищевой Людмилы Николаевны к администрации города Челябинска, Челябинской городской Думе о признании недействующим и противоречащим законодательству решения Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» в части установления на Карте градостроительного зонирования города Челябинска природно-рекреационной территориальной зоны А.1.1 защитных зеленых насаждений в отношении территории земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: Челябинская <адрес>.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником указанного земельного участка, имеющего категорию «земли населенных пунктов», с разрешенным использованием «для эксплуатации строений и ведения личного подсобного хозяйства». На земельном участке расположен жилой дом, построенный в 1947-м году. В связи с тем, что дом стал непригоден для проживания, она приняла решение произвести его реконструкцию, обратилась в администрацию г. Челябинска с уведомлением о планируемой реконструкции. 11 сентября 2020 года было вынесено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства в связи с тем, что согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», утвержденным решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13, земельный участок расположен в природно-рекреационной территориальной зоне А 1.1 – зона защитных зеленых насаждений, в которой возможно узаконивание существующего индивидуального жилого фонда без права на реконструкцию и размещение новых объектов капитального строительства, в связи с чем она не имеет возможности реализовать полномочия собственника земельного участка. Полагает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат градостроительному, земельному законодательству, а также данным кадастрового учета недвижимого имущества. При подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон установлены без учета возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего использования земельных участков, сложившейся планировки территории, не учтено фактическое землепользование и существующая застройка, поскольку в указанной зоне фактически размещены индивидуальные жилые дома. Принадлежащий административному истцу земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет до утверждения Правил землепользования и застройки, оспариваемые положения создают неопределенность правового режима земельного участка, препятствуют реконструкции жилого дома.

Административный истец Возмищева Л.Н., представитель административного истца Кадыров В.Ю., допущенный к участию в деле на основании устного ходатайство (том 2 л.д. 4), в судебном заседание на удовлетворении административных исковых требованиях настаивали.

Представитель административного ответчика Власов Ю.В., действующий на основании доверенности от 23 октября 2019 года (том 3 л.д. 14), в судебном заседании против удовлетворения административных исковых требований возражал.

В письменных возражениях на административное исковое заявление указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в порядке, установленном действующим законодательством. Территориальная градостроительная зона А1.1 – природно-рекреационная территориальная зона (зона защитных зеленых насаждений) предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные и иные территории, объекты, а также защиты особо охраняемых территорий, природных объектов. Генеральным планом г. Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской думы от 30 декабря 2003 года, установлена функциональная зона «Лесопарковые, лесные территории», в границах которой расположен спорный земельный участок. На рассматриваемую территорию распространяется режим одной функциональной зоны с режимом ограниченного использования, однако земельный участок уже был предоставлен и это не исключает возможности его использования без приведения в соответствие градостроительному регламенту, установленному для соответствующей территориальной зоны А.1.1..

Представители заинтересованного лица администрации г. Челябинска Савина Е.В. и Жилинская Ю. И., действующие на основании доверенностей от 17 июля 2020 года (том 3 л.д. 19), от 28 января 2021 года (том 3 л.д. 29), в судебном заседании административные исковые требования полагали не подлежащими удовлетворению.

В письменных возражениях указали, что в соответствии с картой «Планировочная структура города Челябинска» Генерального плана города Челябинска земельный участок с кадастровым номером № относится к функциональной зоне «Лесопарковые, лесные территории». Решением Челябинской городской Думы от 09.10.2012 № 37/13 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», в соответствии с которыми земельный участок располагается в природно-рекреационной территориальной зоне защитных зеленых насаждений 06 30 02 A.l.l, предназначенной для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные и иные территории, объекты, а также защиты особо охраняемых территорий, природных объектов. В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно - гигиенических норм и градостроительных требований. В целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно - защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. В соответствии с разделом 7.1.2. «Металлургические, машиностроительные и металлообрабатывающие объекты и производства» СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитная зона должна составлять: 1000 м - для объектов 1 класса опасности; 500 м - для объектов II класса опасности. В соответствии с Дежурной картой города Челябинска расстояние от границы территории промышленных предприятий до спорного земельного участка составляет ориентировочно 578 м. Каких-либо нарушений норм действующего законодательства со стороны органа местного самоуправления при утверждении оспариваемых Правил землепользования и застройки не допущено (том 3 л.д. 1-5).

Заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора прокуратуры Челябинской области, полагавшего административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС Российской Федерации) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В силу статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц. Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

На основании статьи 1 ГрК РФ и пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки отнесено к вопросам местного значения и оформляется путем принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статья 7 Закона № 131-ФЗ).

В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения правил землепользования и застройки, вправе оспорить их в судебном порядке (часть 4 статьи 32 ГрК РФ).

В силу пункта 1 статьи 24 Устава города Челябинска (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Челябинская городская Дума является представительным органом города Челябинска и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с федеральным законами, законами Челябинской области и Уставом (том 1 л.д. 112-153).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26 Устава города Челябинска к полномочиям Челябинской городской Думы относится утверждение генерального плана города Челябинска, правил землепользования и застройки города Челябинска.

Решением Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13 утверждены Правила землепользования и застройки» муниципального образования «Челябинский городской округ» (далее – Правила) (том 2 л.д. 74-80).

Решение Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки» муниципального образования «Челябинский городской округ» опубликовано на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru 12 октября 2012 года, в газете «Вечерний Челябинск», выпуск № 81, от 12 октября 2012 года, а также в сборнике правовых актов Челябинской городской Думы четвертого созыва, № 37 (часть 3), от 09 октября 2012 года (том 2 л.д. 196-200).

В соответствии с требованиями статей 30 и 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Постановлением Главы города Челябинска от 16 апреля 2012 года № 24-ПГ назначены публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки в городе Челябинске.

Постановление опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» от 20 апреля 2012 года (том 2 л.д. 224).

Согласно протоколу публичных слушаний и заключению о результатах публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки в городе Челябинске, публичные слушания признаны состоявшимися. С учетом протоколов заседаний комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки в городе Челябинске от 26 июня 2012 года № 10 и от 13 июля 2012 года № 11 рекомендовано внести предложение в Челябинскую городскую Думу утвердить проект Правил землепользования и застройки в городе Челябинске.

Заключение опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» от 27 июля 2012 года (том 2 л.д. 226).

В соответствии с пунктом 2 статьи 37 Регламента Челябинской городской Думы утвержденного решением Челябинской городской Думы от 04 июня 2010 года № 14/7 заседания городской Думы правомочны (кворум), если в них участвуют не менее пятидесяти процентов от числа избранных депутатов городской Думы.

Согласно пункту 1 статье 95 Регламента Челябинской городской Думы утвержденного решением Челябинской городской Думы от 04 июня 2010 года № 14/7 решение вопроса относительным большинством голосов считается принятым, если «за» подано большее число голосов, чем «против», а при голосовании альтернативных предложений, кроме того, «за» подано большее число голосов, чем за любое другое альтернативное предложение.

Как следует из протокола тридцать седьмого заседания Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года (том 2 л.д. 117-195), на заседании присутствовало 30 человек из 35 избранных депутатов городской Думы.

На заседании обсуждался вопрос «Об утверждении Правил землепользования и застройки» муниципального образования «Челябинский городской округ» и о признании утратившими силу отдельных решений Челябинской городской Думы». «За» проголосовали – 30 человек, против – 0.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что решение Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки» муниципального образования «Челябинский городской округ» принято представительным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, включая проведение публичных слушаний и опубликования.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Согласно положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно материалам дела, Возмищева Л.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером 74:36:0612009:36, расположенного по адресу: <адрес> <адрес>, категории земель «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования «для эксплуатации строений и ведение личного подсобного хозяйства», а также расположенного на нем жилого дома площадью 33,7 кв.м. 1947 года постройки на основании договора дарения от 30 сентября 2010 года (том 3, л.д. 31-35).

11 сентября 2020 года Возмищевой Л.Н. получено уведомление администрации г. Челябинска о несоответствии параметров, указанных в уведомлении о реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в природно-рекреационной территориальной зоне А.1.1 – зоны защитных зеленых насаждений, в которой возможно узаконивание существующего индивидуального жилого дома без права на реконструкцию и размещение новых объектов капитального строительства (том 1, л.д. 24).

В соответствии с Картой градостроительного зонирования территории города Челябинска (приложение 2 к Решению № 37/13) земельный участок располагается в территориальной зоне 06 30 02 А1.1 - природно-рекреационные территориальные зоны (зона защитных насаждений), которая предназначена для уменьшения отрицательного влияния предприятий, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений на селитебные и иные территории, объекты, а также защиты особо охраняемых территорий, природных территорий, для которой основными и вспомогательными видами разрешенного использования осуществление жилищного строительства не предусмотрено. Правилами предусмотрено узаконивание существующего индивидуального жилого фонда без права на реконструкцию и размещение новых объектов капитального строительства (том 2, л.д. 252-253).

На Карте функциональных зон городского округа - муниципального образования «город Челябинск» Генерального плана, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 30 декабря 2003 года № 32/3, спорный земельный участок расположен в функциональной зоне – «Лесопарковые, лесные территории».

Таким образом, фактическое отнесение Правилами землепользования и застройки города Челябинска спорного земельного участка к природно-рекреационной территориальной зоне (зоне защитных насаждений) соответствует функциональной зоне «Лесопарковые, лесные территории» установленной Генеральным планом города Челябинска.

В соответствии со статьей 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1).

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (пункт 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно статье 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Доводы административного истца о нецелесообразности введенного правового регулирования, поскольку фактически в данной зоне расположены жилые дома, судом отклоняются, поскольку обсуждение целесообразности принятого нормативного правового акта не является предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки и не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

При этом материалами дела подтверждено соответствие оспариваемого зонирования фактическому положению.

В соответствии с выкопировкой из Дежурной карты города Челябинска (том 3 л.д. 12), расстояние от границы территории промышленных предприятий ЧЭМК до земельного участка, принадлежащего административному истцу, составляет 578 метров.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 января 2014 года № 1 установлен размер санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ОАО «Челябинский электрометаллургический комбинат» на территории г. Челябинска Челябинской области (том 3 л.д. 36-39), в которой земельный участок частично расположен.

Из материалов дела также следует, что земельный участок поставлен на кадастровый учет 25 октября 2007 года, то есть после принятия генерального плана, и на момент его образования был обременен (в части) санитарно-защитной зоной ОАО «ЧЭМК» (том 1, л.д. 197-200), в которой в соответствии с пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 года № 74 размещение жилой застройки не допускается.

    Нахождение на момент принятия Правил землепользования и застройки в собственности административного истца земельного участка и жилого дома не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. № 6-П, от 15 октября 2012 г. № 21-П).

С учетом приведенных норм суд приходит к выводу о том, что установление в Правилах землепользования и застройки зоны А 1.1 в части местонахождения земельного участка административного истца соответствует положениям пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, согласно которым установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка и процедуры принятия, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 4 статьи 215 КАС Российской Федерации, согласно решению Челябинской городской Думы от 17 декабря 2019 года № 5/26 «О порядке опубликования (размещения) муниципальных правовых актов города Челябинска» решение суда, или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете «Вечерний Челябинск» и «Сборнике правовых актов Челябинской городской Думы» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

    На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-180, 215 КАС Российской Федерации, суд

р е ш и л :

В удовлетворении административных исковых требований Возмищевой Людмилы Николаевны к администрации города Челябинска, Челябинской городской Думе о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решения Челябинской городской Думы от 09 октября 2012 года № 37/13 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» в части установления на карте градостроительного зонирования города Челябинска природно-рекреационной территориальной зоны А.1.1 защитных зеленых насаждений в отношении территории земельного участка с кадастровым номером № по адресу: <адрес>, отказать.

Обязать Челябинскую городскую Думу опубликовать сообщение о принятом решении в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете «Вечерний Челябинск» и «Сборнике правовых актов Челябинской городской Думы»

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий                    Л.В. Феофилова

Мотивированное решение изготовлено 26 мая 2021 года