Решение по делу № 66а-4376/2020 от 18.08.2020

Дело № 66а-4376/2020

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва                                                                1 октября 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В.,

судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В.,

при ведении протокола секретарем Поповой А.Д., помощником судьи Ковалевой Е.А,

    рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-48/2020 по административному исковому заявлению Гуревич Полины Дмитриевны, Якубовского Антона Валентиновича, Лепешкина Алексея Эдуардовича, Каструбиной Юлии Сергеевны, Липчанского Антона Александровича, Лебедева Александра Владимировича о признании недействующим решения Собрания представителей МО Ясногорский район Тульской области от 29 июня 2017 года № 180 «О внесении изменений и дополнений в решение Собрания представителей МО Ясногорский район Тульской области от 10 июля 2014 года № 388 «Об утверждении Правил землепользования и застройки МО Иваньковское Ясногорского района»

по апелляционным жалобам административных истцов на решение Тульского областного суда от 19 мая 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения административного истца Лебедева А.В., представителя Гуревич П.Д., Якубовского А.В., Лепешкина А.Э., Каструбиной Ю.С., Липчанского А.А. – Тейтельмана А.Д., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Лазаревой Е.И., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

    Гуревич П.Д., Лепешкин А.Э., Якубовский А.В., Каструбина Ю.С., Липчанский А.А. обратились в Тульский областной суд с административными исковыми заявлениями, административные дела по которым объединены в одно производство, просили признать недействующим решение Собрания представителей МО Ясногорский район Тульской области от 29 июня 2017 года № 180 «О внесении изменений и дополнений в решение Собрания представителей МО Ясногорский район Тульской области от 10 июля 2014 года № 388 «Об утверждении Правил землепользования и застройки МО Иваньковское Ясногорского района» (далее – решение Собрания представителей от 29 июня 2017 года № 180, Правила землепользования и застройки), согласно которому принадлежащие административным истцам земельные участки отнесены в территориальную зону Сх1 («Сельскохозяйственные угодья»), что не соответствует нормам земельного и градостроительного законодательства. Административные истцы указали, что вид разрешенного использования принадлежащих им земельных участков предусмотрен «для садоводства», следовательно, на них возможно возведение садового/жилого дома.

    Ссылались административные истцы также на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе в связи с тем, что вопрос об отнесении спорных земельных участков в зону Сх1 на публичных слушаниях не рассматривался, собственники земельных участков надлежащим образом о проведении публичных слушаний не уведомлялись.

Лебедев А.В. обратился в Тульский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать недействующим решение Собрания представителей от 29 июня 2017 года № 180 и принятые им в новой редакции Правила землепользования и застройки, возложить на представительный орган обязанность принять замещающий акт, полагая, что при принятии оспариваемого акта не учтено фактическое землепользование, в результате он лишен возможности использовать принадлежащий ему на праве собственности земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства». Указал административный истец также на нарушение порядка проведения публичных слушаний, поскольку нарушен срок их проведения.

Требования административного истца Лебедева А.В. объединены в одно производство для совместного рассмотрения с административными исковыми заявлениями Гуревич П.Д., Лепешкина А.Э., Якубовского А.В., Каструбиной Ю.С., Липчанского А.А.

Решением Тульского областного суда от 19 мая 2020 года в удовлетворении административных исковых требований было отказано.

В апелляционной жалобе Гуревич П.Д., Лепешкин А.Э., Якубовский А.В., Каструбина Ю.С., Липчанский А.А., а также в апелляционной жалобе Лебедев А.В., ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, неверное применение судом норм материального и процессуального права, просят отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Податели жалобы полагают, что порядок проведения публичных слушаний нарушен, поскольку проект Правил землепользования и застройки до даты публичных слушаний опубликован не был, постановление о подготовке проекта внесения изменений в данные Правила, как и сведения об опубликовании указанного постановления в материалы дела не представлены, показания допрошенной в качестве свидетеля Наумовой Г.Н. данное обстоятельство не опровергают, при этом несоответствие адреса, указанного в постановлении о назначении публичных слушаний, фактическому адресу их проведения ограничило возможность участия административных истцов в публичных слушаниях. Ссылаются апеллянты и на то, что текстовая часть изменений в Правила землепользования и застройки обсуждалась ранее на публичных слушаниях 30 ноября 2016 года, согласована не была, в связи с чем данная текстовая часть не могла являться частью оспариваемого нормативного правового акта.

В нарушение норм процессуального права дело рассмотрено без надлежащего извещения заинтересованных лиц: ООО «Земляк» и Инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору, что привело к принятию неправильного решения.

Указано подателями жалобы также на то, что суд не учел сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, так как ранее Генеральный план и Правила землепользования и застройки устанавливали спорную территорию как земли сельскохозяйственного назначения, деление земель на функциональные зоны отсутствовало, а сложившаяся планировка указывала на использование земли с видом разрешенного использование «для садоводства», что позволяло осуществлять строительство, в связи с чем были зарегистрированы права собственности на ряд жилых домов. Таким образом, принятые оспариваемым решением изменения в Правила землепользования и застройки действуют избирательно, нарушая права собственников земельных участков на равенство перед законом и недопущение дискриминации.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов заинтересованным лицом ООО «Земляк» и прокуратурой Тульской области представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, изучив дополнительно представленные документы по соблюдению порядка доведения проекта нормативного правового акта до населения, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как видно из устава муниципального образования (далее – МО) Ясногорский район и устава МО Иваньковское Ясногорского района, МО Иваньковское является сельским поселением, его территория входит в состав Ясногорского муниципального района.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Согласно положениям частей 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки) утверждение правил землепользования и застройки сельского поселения, которые являются документом градостроительного зонирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения соответствующего муниципального района. Правила землепользования и застройки сельского поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в частности, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Решением Собрания представителей МО Ясногорский район от 10 июля 2014 года № 388 утверждены Правила землепользования и застройки МО Иваньковское Ясногорского района включающие Карту градостроительного зонирования, согласно которой территория, расположенная в районе с. Климовское в сторону д. Картино и д. Вележево относилась к территориальной зоне сельскохозяйственного назначения, в том числе садоводческих товариществ (Сх1) в пределах функциональной зоны сельскохозяйственного использования.

Решением Собрания представителей от 29 июня 2017 года № 180 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в том числе в Карту градостроительного зонирования в отношении спорной территории, территориальная зона изменена на территориальную зону Сх1 «Зона сельскохозяйственных угодий».

Разрешая заявленный спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом, в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им нормативных правовых актов, с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Данная процедура включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, и 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (части 1 - 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 части 2, пунктом 2 части 3 статьи 33 ГрК РФ изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены ввиду несоответствия правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, возникшее в результате внесения в генеральный план изменений, по инициативе органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения.

Как следует из материалов дела, рассмотрение главой администрации Ясногорского района вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки обусловлено направлением в адрес администрации представления Инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору, которой в ходе проведения проверки соблюдения законодательства о градостроительной деятельности выявлены нарушения по отображению в документах территориального планирования в частности объектов регионального значения. Предписано в срок до 1 июля 2016 года разработать и утвердить генеральный план и правила землепользования и застройки.

Судом первой инстанции от администрации МО Ясногорский район были затребованы документы, подтверждающие порядок подготовки проекта оспариваемого нормативного правового акта (л.д 114 том 8), в частности: решение главы о подготовке проекта, сведения об опубликовании такого решения, однако данные документы административный ответчик до вынесения решения суда не представил. В суд апелляционной инстанции стороной административного ответчика возражения относительно доводов апелляционной жалобы с приложением указанных выше документов не представлены.

Постановлением главы МО Ясногорский район от 16 ноября 2016 года № 42-пг назначены публичные слушания по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки, которое опубликовано в официальном источнике - газете «Ясногорье» за № 46 от 23 ноября 2016 года. По результатам публичных слушаний проект внесения изменений был отклонен.

Постановлением главы МО Ясногорский район от 20 апреля 2017 года № 10-пг вновь назначены публичные слушания по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки, которое содержало информацию о месте и времени проведения слушаний и возможности ознакомления с проектом Правил землепользования и застройки в администрации Ясногорского района. Также было указано, что проект нормативного правового акта размещен на сайте МО Ясногорский район в разделе «градостроительное планирование и зонирование». Данное решение опубликовано в газете «Ясногорье» за № 17 от 26 апреля 2017 года.

По результатам публичных слушаний 26 мая 2017 года подготовлено заключение, рекомендующее внести изменения в Правила землепользования и застройки МО Иваньковское. Итоги публичных слушаний оформлены заключением, опубликованным в официальном источнике за № 26 от 28 июня 2017 года.

29 июня 2017 года Собранием представителей единогласно (12 депутатов) принято решение № 180 об утверждении Правил землепользования и застройки. Необходимый кворум для принятия представительным органом местного самоуправления решения имелся (пункт 21 Устава МО Ясногорский район, статья 12, 20 Регламента Собрания представителей МО Ясногорский район, утвержденного решением Собрания представителей 3 сентября 2013 года № 112), решение опубликовано 5 июля 2017 года в газете «Ясногорье», № 27.

Факт информированности населения о времени и месте проведения публичных слушаний, размещении информации о содержании проекта Правил землепользования и застройки, подтвержден материалами дела.

При этом недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, в частности, отсутствие решения о подготовке данного проекта и его опубликование, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной для такого акта форме, с соблюдением процедуры публичных слушаний и правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правил их опубликования.

Доводы апелляционных жалоб о нарушении сроков проведения публичных слушаний были предметом изучения и оценки суда первой инстанции с которой соглашается судебная коллегия.

Как указано в пункте 12 статьи 31 ГрК РФ, публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.

Решением Собрания представителей МО Ясногорский район от 28 сентября 2005 № 329 утверждено Положение о публичных слушаниях, общественных обсуждениях в МО Ясногорский район, в 3 разделе которого закреплено, что глава при получении от администрации МО Ясногорский район проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в течение 10 дней, продолжительность публичных слушаний определена сроком не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого решения.

Глава МО Ясногорский район получил проект правил землепользования и застройки 20 апреля 2017 года и в этот же день принял решение о проведении публичных слушаний.

Таким образом, срок проведения публичных слушаний был соблюден.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона применительно к спорным земельным участкам соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом МО Иваньковское, в редакции решения Собрания представителей МО Ясногорский район от 22 февраля 2017 года № 161.

В силу требований пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Тем самым, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, административным истцам принадлежат на праве собственности земельные участки: Гуревич П.Д. с кадастровым номером (КН) № и КН №; Лепешкину А.Э. с КН №; Якубовскому А.В. и Якубовской А.В. по ? доли с КН №; Каструбиной Ю.С. с КН № и КН №, Липчанскому А.А. с КН №.

Указанные земельные участки отнесены к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования «для садоводства», участки полностью расположены в территориальной зоне Сх1 – зона сельскохозяйственных угодий.

Лебедеву А.В. принадлежат земельные участки с КН № и №. Данные участки отнесены к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» и полностью расположены в территориальной зоне Сх1 – зона сельскохозяйственных угодий.

Как следует из карты функциональных зон Генерального плана муниципального образования (сельское поселение) Иваньковское Ясногорского района Тульской области, в редакции решения Собрания представителей м.о. Ясногорский район от 22 февраля 2017 года № 161, земельные участки административных истцов отнесены к функциональной зоне «Зона сельскохозяйственного использования», и расположены вне границ населенного пункта.

Суд первой инстанции установил, что спорные участки с КН №, №; №; №; №, №; № образованы из земельных участков с кадастровыми номерами № и     №, каждый площадью 180 000 кв.м, категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: «для сельскохозяйственного производства». В свою очередь эти участки образованы в результате выдела земельных долей в праве общей долевой собственности на сельскохозяйственные угодья ТОО «Климовское». Постановлением главы администрации МО Ясногорский район от 1 сентября 2009 года № 1758 был изменен вид разрешенного использования на «для садоводства».

Участки Лебедева А.В. образованы из земельного участка с КН №, который образован из участка с КН №, созданного в результате выдела в счет земельных долей в ТОО «Иваньково».

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

Согласно пункту 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ).

Анализ положений части 1 статьи 79 ЗК РФ, части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что установлен приоритет в целевом использовании сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, что выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки.

Данные земли могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, огородничество (пункт 1 статьи 78 ЗК РФ).

В пунктах 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Федеральный закон № 101-ФЗ) установлено, что данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, принимаемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные законоположения регулируют не предоставление земельных участков гражданам для ведения фермерского хозяйства или садоводства, а возможные цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

С учетом приведенных норм федерального законодательства судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорных земельных участков к территориальной зоне Сх1 «Сельскохозяйственные угодья» осуществлено с учетом Генерального плана МО Иваньковское, согласно которому названные участки расположены в функциональной зоне «Зона сельскохозяйственного использования», что не нарушает требования градостроительного и земельного законодательства.

Суд первой инстанции также достоверно установил, что участки административных истцов располагаются за границами населенного пункта и не являются приусадебными.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона № 101-ФЗ.

До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Статья 81 ЗК РФ, действовавшая до 1 марта 2015 года, закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 ГрК РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Проанализировав приведенное федеральное законодательство, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что спорные земельные участки административных истцов представляют собой полевые земельные участки за пределами границ населенного пункта для ведения садоводства и крестьянского (фермерского) хозяйства, а потому их использование для возведения сооружений (строений) недопустимо.

Указанные выводы суда мотивированны, основаны на анализе действующего законодательства и материалах дела, оснований для признания их неправильными не имеется.

Доводы апелляционных жалоб о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, не могут быть приняты во внимание.

В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами градостроительного зонирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорных земельных участков к территориальной зоне Сх1, для которой градостроительные регламенты не установлены и не предусмотрено размещение строений, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 ЗК РФ.

Указание административных истцов на нарушение судом норм процессуального права вследствие рассмотрения дела в отсутствие заинтересованных лиц ООО «Земляк» и Инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору, не извещенных о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит не основанным на материалах дела и неверном толковании норм процессуального права.

Как следует из материалов дела заинтересованные лица извещались судом о судебных заседаниях, в том числе были извещены о времени и месте проведения судебного заседания 19 мая 2020 года, по результатам которого принят оспариваемый судебный акт.

В силу положений части 8 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные истцы, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также иные лица, получившие первое судебное извещение по рассматриваемому административному делу, обладающие государственными или иными публичными полномочиями, самостоятельно предпринимают меры по получению дальнейшей информации о движении административного дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.

ООО «Земляк» представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы, в которых Общество ссылается на надлежащее извещение о ходе рассмотрения и проведения заседаний по рассматриваемому в суде спору, так и о времени и месте рассмотрения дела 19 мая 2020 года.

Принимая во внимание, что Инспекция Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору является органом, наделенным отдельными публичными полномочиями, а ООО «Земляк» указывает на свое надлежащее извещение, при том, что административные истцы не наделены полномочиями по защите прав и законных интересов данных заинтересованных лиц, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену принятого решения.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тульского областного суда от 19 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Гуревич Полины Дмитриевны, Якубовского Антона Валентиновича, Лепешкина Алексея Эдуардовича, Каструбиной Юлии Сергеевны, Липчанского Антона Александровича, Лебедева Александра Владимировича без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)