Решение по делу № 8а-26935/2021 [88а-25483/2021] от 16.09.2021

ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД

ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Дело № 2а-2450/2020

88а-25483/2021

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Саратов 11 октября 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А.,

судей Кривенкова О.В., Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокурора Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Воскресеночка» к Воскресенской городской прокуратуре Московской области о признании незаконным представления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В., судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью «Воскресеночка» (далее – ООО «Воскресеночка») обратилось в суд с административным иском к Воскресенской городской прокуратуре Московской области о признании незаконным представления от 4 августа 2020 года № об устранении нарушений трудового законодательства. В обоснование требований указало, что оспариваемое представление является незаконным и нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку факт трудовых отношений между ООО «Воскресеночка» и Абрамовым А.А. в ходе прокурорской проверки установлен надлежащим образом не был. При этом в представлении не указано, какие меры и какого закона к устранению нарушения должен предпринять административный истец. Более того, требования прокурора о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности противоречит положениям Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и Трудового Кодекса Российской Федерации.

Решением Воскресенского городского суда Московской области от 25 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 апреля 2021 года решение суда первой инстанции отменено и принято новое решение, которым оспариваемое представление признано незаконным.

В кассационной жалобе, поданной 15 августа 2021 года через суд первой инстанции, прокурор Московской области просит отменить апелляционное определение от 12 апреля 2021 года и выражает свое согласие с решением суда первой инстанции. В обоснование доводов жалобы указывает, что имелись основания для внесения ООО «Воскресеночка» оспариваемого представления, оно подписано надлежащим должностным лицом, направлено в установленные законом сроки и в соответствии с действующим законодательством, права и законные интересы административного истца не нарушены. Обращает внимание на неправильное толкование судом апелляционной инстанции норм Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» в части обязательности вынесения соответствующим прокурором решения о проведении проверки. При этом, утверждает, что при проведении проверки по жалобе граждан вынесение решения прокурором о проведении проверки не требуется. Указывает, что все проверочные мероприятия были совершены в рамках соответствующих полномочий, установленных нормами действующего законодательства. Считает, что, вопреки утверждению суда апелляционной инстанции, оспариваемое представление является мотивированным и подтвержденным представленными в административном деле и надзорном производстве доказательствами. Кроме того, полагает, что суд апелляционной инстанции не вправе был проводить анализ целесообразности принятия прокурором соответствующего решения о принесении представления в адрес административного истца.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра апелляционного определения в кассационном порядке имеются.

Из материалов дела усматривается, что 6 июля 2020 года в Воскресенскую городскую прокуратуру Московской области поступило совместное обращение Абрамова А.А. и ФИО о невыплате им ООО «Воскресеночка» заработной платы за март-май 2020 года. К обращению были приложены: справка из ООО «Воскресеночка» от 6 апреля 2020 года о том, что Абрамов А.А. продолжал работать в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ в ООО «Воскресеночка» в должности <данные изъяты>, и обходной лист на Абрамова А.А.

В соответствии со статьей 352 Трудового кодекса Российской Федерации каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Основными способами защиты трудовых прав и свобод являются, в том числе государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, а также судебная защита.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданами закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон о порядке рассмотрения обращений граждан, Федеральный закон № 59-ФЗ), в котором закреплен порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Так в соответствии с пунктом 3 статьи 5, частью 3 статьи 8, частью 1 статьи 9, пунктами 4, 5 части 1 статьи 10 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию.

Согласно статье 12 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре, Федеральный закон № 2202-I) прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно положениям статьи 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3).

Аналогичные положения содержатся и в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года № 45 (далее – Инструкция № 45).

Указанной Инструкцией установлено, что обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению. Обращения граждан разрешаются в течение 30 дней, а не требующие дополнительного изучения и проверки – в течение 15 дней (пункт 5.1).

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в том числе, требовать от органов управления и руководителей коммерческих организаций предоставление ему необходимых документов и материалов или их копий в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 названного Закона.

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В рамках обращения Абрамова А.А. и ФИО. заместителем Воскресенского городского прокурора 15 июля 2020 года в адрес генерального директора ООО «Воскресеночка» ФИО. был направлен запрос №, в котором сообщалось о проводимой проверке по указанному обращению о нарушении ООО «Воскресеночка» трудовых прав Абрамова А.А. и <данные изъяты> В связи с чем, предлагалось сообщить о том, состоят ли указанные лица в трудовых (гражданско-правовых) отношениях с ООО «Воскресеночка», предлагалось представить штатное расписание и списочный состав работников ООО «Воскресеночка» по состоянию на март 2020 года, а также предлагалось прибыть в прокуратуру к 15 часам 17 июля 2020 года для дачи объяснений и предоставления сведений.

Указанный запрос был направлен на электронную почту ООО «Воскресеночка», откуда поступил письменный ответ генерального директора ООО «Воскресеночка» ФИО от 17 июля 2020 года о том, что Абрамов А.А. и <данные изъяты> не состоят и никогда не состояли в трудовых, а также в гражданско-правовых отношениях с ООО «Воскресеночка», а также документы: штатное расписание на 21 января 2020 года и списочный состав работников на 1 апреля 2020 года.

В ходе проверки опрошены 28 июля 2020 года Абрамов А.А. и 3 августа 2020 года ФИО, их письменные объяснения имеются в материалах проверки. В материале проверки также присутствуют: распечатка переписки личного характера из бесплатного приложения на мобильном телефоне; копия водительского удостоверения Абрамова А.А.; копия свидетельства о регистрации транспортного средства ХОНДА СR-V, государственный регистрационный знак №, на Абрамова А.А.; копия свидетельства о праве собственности ФИО на нежилое здание по адресу: <адрес>»; распечатка с портала Rusprofile.ru сведений в отношении ООО «Воскресеночка».

По итогам проведенной прокуратурой проверки 4 августа 2020 года вынесено оспариваемое представление №, которое подписано заместителем Воскресенского городского прокурора ФИО и в котором указано, что факт работы Абрамова А.А. в ООО «Воскресеночка» подтверждается свидетельскими показаниями, а также документами, подписанными должностными лицами ООО «Воскресеночка», подтверждающими наличие трудовых отношений между ООО «Воскресеночка» и Абрамовым А.А. Отмечено, что отсутствие надлежаще оформленных трудовых отношений между ООО «Воскресеночка» и Абрамовым А.А., а также невыплата ему причитающихся за работу денежных средств являются грубым нарушением трудовых прав работника. В связи с этим прокурор требовал безотлагательно рассмотреть представление прокуратуры с участием представителя прокуратуры, принять меры к устранению указанных в представлении нарушений закона, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а также сообщить прокурору о принятых мерах в установленный срок.

Указанное представление было направлено в адрес генерального директора ООО «Воскресеночка» ФИО. и поступило 20 августа 2020 года.

Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании представления прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что основания для принятия оспариваемого представления имелись, оно вынесено надлежащим должностным лицом, в установленные законом сроки, в соответствии с действующим законодательством, права и законные интересы административного истца оспариваемым представлением нарушены не были. Представление прокурора имело целью побудить работодателя к восстановлению трудовых прав работника во внесудебном порядке, способом, определяемом сторонами, не ущемляя прав, свобод и законных интересов общества.

Указано, что органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

Отмечено, что указание в оспариваемом представлении прокурора на требование о рассмотрении вопроса о привлечении лица, виновного в нарушении трудовых прав работника, к дисциплинарной ответственности не является императивным, в связи с чем не обязывает работодателя принять к работнику меры дисциплинарного воздействия.

Отменяя решение суда первой инстанции и признавая незаконным оспариваемое представление Воскресенской городской прокуратуры, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении прокурором порядка проведения проверки, послужившей основанием для вынесения оспариваемого представления, поскольку решение о проведении проверки с указанием сроков её проведения прокурором не принималось, до сведения административного истца не доводилось. Кроме того, судебной коллегией апелляционного суда указано, что оспариваемое представление не мотивировано и не основано на доказательствах, безусловно подтверждающих осуществление трудовой функции Абрамова А.А. в ООО «Воскресеночка», что свидетельствует о нецелесообразности вынесения подобного акта прокурорского реагирования. По мнению суда апелляционной инстанции, разногласия между Абрамовым А.А. и ООО «Воскресеночка» содержат исключительно признаки индивидуального трудового спора и должны разрешаться в порядке, установленном для разрешения таких споров, а именно комиссией по трудовым спорам и (или) судом.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции, поскольку находит их основанными на неправильном применении норм материального права.

Закон о прокуратуре выделяет несколько видов прокурорского надзора. В силу положений пункта 1 статьи 26 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора, в частности, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами управления и руководителями коммерческих организаций.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона о прокуратур, при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 данного Закона.

В статье 22 Закона о прокуратуре определяется порядок осуществления возложенных на прокуратуру функций при реализации соответствующих полномочий, в том числе при проверке обращений граждан. При этом цитируемые нормы не предусматривают при проведении проверок по обращениям граждан обязательного принятия прокурором решения проведении проверки и доведения этого решения до лица, в отношении которого такая проверка будет проводиться.

Требования о необходимости принятия прокурором решения о проведении проверки и доведения принятого решения до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия содержатся в пункте 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, регламентирующего иной вид прокурорского надзора – надзор за исполнением законов (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Таким образом, действия Воскресенской городской прокуратуры по направлению запроса в адрес руководителя ООО «Воскресеночка», вызов руководителя ООО «Воскресеночка» в прокуратуру для дачи соответствующих объяснений, а также иные действия по истребованию документов и опросу лиц, предшествующие вынесению оспариваемого представления, вопреки утверждению суда апелляционной инстанции, является законными и обоснованными.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяется федеральным законом.

Как указано выше, таким законом является Закон о прокуратуре, в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законом (статья 1).

Согласно положений статьи 27 Закона о прокуратуре органы прокуратуры в свое деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений из прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения. При этом, органы прокуратуры самостоятельно определяют порядок разрешения обращений, в том числе и путем вынесения представлений в адрес лица, допустившего нарушение.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Таким образом, Закон о прокуратуре выделяет представление в качестве специального полномочия, реализация которого предусмотрена в целях устранения нарушений закона и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона, а также вправе в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации обратиться в суд с заявлением в интересах гражданина, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (пункт 3 статьи 35 Закона о прокуратуре).

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур, а именно путем вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Признание судом апелляционной инстанции оспариваемого представления прокурора незаконным ввиду его нецелесообразности, а также его немотивированности, является вмешательством в деятельность прокуратуры, что прямо запрещено положениями статьи 5 Закона о прокуратуре, и ограничивает возможности прокурорского реагирования на факты нарушений трудовых прав граждан.

В тоже время, согласно пункту 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Судебная коллегия апелляционного суда доказательства, послужившие основанием для внесения прокурором оспариваемого представления, оценивала на предмет наличия или отсутствия факта трудовых отношений как при рассмотрении судебного спора, то есть фактически вышла за пределы административного иска.

При рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что в оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности. Обязанностью организации, в адрес которой было направлено соответствующее представление, было лишь обязательное его рассмотрение с участием прокурора.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

Вышеприведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

В соответствии со статьей 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6 и статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия не соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о том, что такая совокупность по настоящему административному делу усматривается.

Напротив, судебная коллегия не находит при указанных фактических обстоятельствах предусмотренную пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации совокупность условий, которая необходимая для удовлетворения административного искового заявления ООО «Воскресеночка».

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о законности оспариваемого представления Воскресенской городской прокуратуры Московской области и об отказе в удовлетворении требований административного истца.

В этой связи у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены законного и обоснованного решения суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 апреля 2021 года подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 апреля 2021 года отменить, оставить в силе решение Воскресенского городского суда Московской области от 25 ноября 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 15 октября 2021 года.

Председательствующий

Судьи