Решение по делу № 33а-10917/2018 от 28.11.2018

Судья Кононова Ю.С. Дело № 33а-10917/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

18 декабря 2018 года г. Симферополь

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе:

председательствующего Терентьевой Н.А.

судей Хожаиновой О.В., Кучеренко Н.В.,

при секретаре Журавской Т.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Гаражно – строительного кооператива «Добрыня–1» к Администрации города Ялты Республики Крым, заинтересованные лица – Департамент имущественных и земельных отношений Администрации города Ялты Республики Крым, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, Прокуратура города Ялты Республики Крым о признании постановления незаконным, по апелляционной жалобе Гаражно – строительного кооператива «Добрыня-1» на решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 11 сентября 2018 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Терентьевой Н.А., пояснения участников процесса, исследовав материалы дела, судебная коллегия,

установила:

Гаражно – строительный кооператив «Добрыня–1» обратился в Ялтинский городской суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором просили признать незаконным и отменить постановление Администрации города Ялты Республики Крым от 22 февраля 2018 года № 294-п «О рассмотрении протеста прокурора города Ялта и отмене решения Ялтинского городского совета № 717 от 23 апреля 2010 года «О даче разрешения ГСК «Добрыня-1» на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0,3500 га, для размещения и обслуживания индивидуальных гаражей по адресу: <адрес>», с последующей передачей в собственность», мотивируя тем, что решением Ялтинского городского совета № 717 от 23 апреля 2010 года истцу было дано разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0,3500 га, для размещения и обслуживания индивидуальных гаражей по адресу: <адрес> с последующей передачей в собственность. Вместе с тем, постановлением Администрации города Ялта от 22 февраля 2018 года был удовлетворен протест прокурора города Ялта и вышеуказанное решение отменено по тем основаниям, что согласно графическим материалам, содержащимся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, проектируемый к отводу ГСК «Добрыня-1» земельный участок накладывался на дорогу общего пользования, в соответствии с действующим на момент принятия решения Генеральным планом Большой Ялты, утвержденным постановлением Совета министров АР Крым № 618 от 09 октября 2007 года. Считает данное решение незаконным, поскольку дорога общего пользования - это проектируемый объект, границы и координаты которого не определяются градостроительной документацией, поэтому исходя из графических данных невозможно доподлинно установить наличие наложения. Кроме того, постановление Совета министров АР Крым № 618 от 09 октября 2007 года «Об утверждении проекта корректировки Генерального плана Большой Ялты» было признано недействительным постановлением Хозяйственного суда АР Крым от 21 мая 2009 года, вступившим в законную силу 28 октября 2013 года. Таким образом, на день принятия Администрацией города Ялта постановления № 294-п от 22 февраля 2018 года действующей градостроительной документацией являлся Генеральный план Большой Ялты, утвержденный Постановлением Совета Министров АР Крым № 136 от 15 июня 1993 года, однако выводов о несоответствии решения Ялтинского городского совета указанной градостроительной документации оспариваемое постановление не содержит.

Решением Ялтинского городского суда Республики Крым от 11 сентября 2018 года в удовлетворении административного искового заявления Гаражно – строительного кооператива «Добрыня-1» отказано.

Не согласившись с указанным решением, Гаражно – строительным кооперативом «Добрыня-1» подана апелляционная жалоба, в которой просят решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым исковые требования удовлетворить, ссылаясь на то, что судом при принятии решения не учтено, что административный ответчик принял оспариваемое решение исключительно на основании протеста прокурора, который силой принудительного исполнения не обладает. Указывает, что административным ответчиком не представлено доказательств, кроме копий из картографического материала, наличия у администрации города Ялты законного основания для принятия ненормативного муниципального акта об отмене ранее принятого решения. Полагает, что решение о выдаче разрешения на разработку проекта отвода само по себе не порождает возникновения права на земельный участок, а принятое оспариваемое решение лишает административного истца права на предоставление спорного земельного участка в аренду в порядке завершения оформления прав. Кроме того, судом не принято во внимание, что дорога общего пользования - это проектируемый объект, границы и координаты которого не определяются градостроительной документацией, поэтому исходя из графических данных невозможно доподлинно установить наличие наложения. Указывает, что судом первой инстанции не дана оценка тому, что спорный земельный участок прошел процедуру межевания и уточнения границ.

В судебном заседании представитель Гаражно – строительного кооператива «Добрыня-1» Третьяков В.М. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил ее удовлетворить.

Представители Администрации города Ялты Республики Крым, заинтересованные лица – Департамент имущественных и земельных отношений Администрации города Ялты Республики Крым, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым, Прокуратура города Ялты Республики Крым в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

В соответствии с пунктом 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Судебная коллегия, руководствуясь указанными положениями статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие неявившихся лиц, учитывая их надлежащее извещение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением 31-й сессии Ялтинского городского совета 5-го созыва от 23 апреля 2010 года № 717 ГСК «Добрыня-1» было дано разрешение на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0,3500 га, для размещения и обслуживания индивидуальных гаражей по адресу: <адрес>, с последующей передачей в собственность, на землях Ялтинского городского совета.

12 февраля 2018 года прокуратурой города Ялты на имя Главы Администрации города Ялты Республики Крым был внесен протест на решение Ялтинского городского совета АР Крым от 23 апреля 2010 года № 717, в связи с выявлением нарушений земельного законодательства, действующего на момент принятия решения, а именно статей 83, 85 Земельного Кодекса Украины, запрещающих передавать в частную собственность земли общего пользования населенных пунктов, в том числе занятые проездами и автомобильными дорогами.

Проведенной прокуратурой города Ялты проверкой было установлено, что решение органа местного самоуправления принято в период действия градостроительной документации - Генерального плана Большой Ялты, утвержденного постановлением Совета Министров АР Крым № 618 от 09 октября 2007 года.

Согласно графическим материалам, содержащимся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, указанный выше земельный участок на момент вынесения соответствующего решения накладывался на дорогу общего пользования.

По результатам рассмотрения вышеуказанного протеста Администрацией города Ялта Республики Крым было принято постановление от 22 февраля 2018 года № 294-п, которым протест прокурора города Ялты Республики Крым от 12 февраля 2018 года №28-2018 удовлетворен.

Пунктом 2 постановления от 22 февраля 2018 года № 294-п решение Ялтинского городского совета АР Крым от 23 апреля 2010 года № 717 «О даче разрешения ГСК «Добрыня-1» на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0,3500 га, для размещения и обслуживания индивидуальных гаражей по адресу: <адрес>, с последующей передачей в собственность на землях Ялтинского городского совета отменено.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемое истцом постановление Администрации гор. Ялта № 294-п от 22 февраля 2018 года принято в пределах полномочий ответчика, в соответствии с действующим законодательством; не нарушает прав, свобод и законных интересов истца, а изложенные им в исковом заявлении доводы основаны на неправильном толковании закона.

С указанными выводами судебная коллегия соглашается исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26 мая 2011 г. № 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Исходя из изложенного, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 24 февраля 2005 года № 84-О, от 18 июля 2017 года № 1742-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

На момент принятия решения 31-й сессии Ялтинского городского совета 5-го созыва от 23 апреля 2010 года № 717 порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков в собственность либо в аренду был регламентирован Земельным Кодексом Украины.

Статьей 12 Земельного кодекса Украины, к полномочиям сельских, поселковых, городских советов в области земельных отношений на территории сел, поселков, городов было отнесено передача земельных участков коммунальной собственности в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с этим Кодексом; предоставление земельных участков в пользование из земель коммунальной собственности в соответствии с этим Кодексом.

Статьей 116 ЗК Украины было установлено, что граждане и юридические лица приобретают право собственности и право пользования земельными участками из земель государственной или коммунальной собственности по решению органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных этим Кодексом, или по результатам аукциона.

Согласно статье 17 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» от 17.02.2011 года № 3038-V1 предусмотрено, что генеральный план населенного пункта является основным видом градостроительной документации на местном уровне, предназначенной для обоснования долгосрочной стратегии планирования и застройки территории: в составе генерального плана населенного пункта может разрабатываться план зонировании территории этого населенного пункта.

Пунктом «а» части 3 статьи 83 Земельного Кодекса Украины (п. а) было предусмотрено, что к землям коммунальной собственности, которые не могут передаваться в частную собственность, относятся земли общего пользования населенных пунктов (площади, улицы, проезды, пути, набережные, парки, скверы, бульвары, кладбища, места уничтожения и утилизации отходов также.

Согласно части 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

На основании части 12 статьи 85 Земельного кодекса земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно положениям подпунктов 11, 12 пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территории общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередач, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные скверы, бульвары).

Согласно ответу Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Ялты Республики Крым от 17 июля 2018 года №01.1-26/4553 вид функционального использования земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>:

- в соответствии с генеральным планом Большой Ялты (корректировка основных разделов), утвержденным постановлением СМ АРК Крым №618 от 09 октября 2007 года, отмененным постановлением Севастопольского апелляционного административного суда от 28 октября 2013 года – территория усадебной застройки и дороги общего пользования;

- в соответствии с Генеральным планом г. Ялты, утвержденным решением 36-й сессии Ялтинского городского совета 6-го созыва от 27 ноября 2013 года №33 – территория усадебной застройки и дороги общего пользования.

Кроме того, на запрос суда апелляционной инстанции Департаментом имущественных и земельных отношений Администрации города Ялты Республики Крым был направлен ответ от 17 декабря 2018 года №01.1-26/9426, согласно которому, земельный участок по адресу: <адрес>

- в соответствии с Генеральным планом курортного района Большая Ялта, утвержденным постановлением СМ АР Крым №136 от 15 июня 1993 года, расположен на территории транспортно-дорожной сети (в красным линиях жилой и курортной улицы районного значения, частично территория многоэтажной жилой застройки.

- в соответствии с Генеральным планом муниципального образования городской округ Ялта, утвержденным решением 75-й сессии Ялтинского городского совета 1-го созыва от 03 декабря 2018 года №3, расположен в функциональной зоне застройки среднеэтажными многоквартирными жилыми домами, частично в зоне земель общего пользования (транспорта).

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Ялтинский городской совет предоставил ГСК «Добрыня-1» разрешение на разработку проекта землеустройства земельного участка, который включает в себя земли общего пользования, предоставление которых в аренду или собственность запрещено законом, чем допустил нарушение действующего земельного законодательства.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что протест прокуратуры от 12 февраля 2018 года №28-2018 рассмотрен полномочным органом, по результатам рассмотрения протеста Администрацией города Ялты Республики Крым вынесено постановление, постановление принято с соблюдением требований нормативных правовых актов о его форме и виде, а также при соблюдении процедуры его принятия, с учетом положений действующего законодательства, в связи с чем, отсутствуют правовые основания для признания незаконным и отмены постановления Администрации города Ялты Республики Крым от 22 февраля 2018 года № 294-п «О рассмотрении протеста прокурора города Ялта и отмене решения Ялтинского городского совета № 717 от 23 апреля 2010 года «О даче разрешения ГСК «Добрыня-1» на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0,3500 га, для размещения и обслуживания индивидуальных гаражей по адресу: <адрес>

Доводы жалобы о том, что постановление об отмене решения о даче разрешения на составление проекта отвода принято только на основании протеста прокурора, который не имеет абсолютный характер, является несостоятельным.

В материалы дела были представлены надлежаще заверенные копии материала по вынесению постановления Администрации города Ялты Республики Крым от 22 февраля 2018 года № 294-п, надлежаще заверенные копии материала по внесению протеста прокуратуры от 12 февраля 2018 года №28-2018, на основании которых было принято оспариваемое постановление

Доводы жалобы о том, что спорный земельный участок прошел процедуру межевания и уточнения границ, не может повлечь отмену оспариваемого решения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения судом первой инстанции, не опровергают выводов судебного решения, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, собранных доказательств и выводов суда. Ссылок на какие-либо новые факты, которые остались без внимания суда первой инстанции, в апелляционных жалобах не содержится.

Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену решения, судом первой инстанции допущено не было.

Судебная коллегия приходит к выводу об обоснованности решения суда первой инстанции и не находит оснований для его отмены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,

определила:

решение Ялтинского городского суда Республики Крым от 11 сентября 2018 года, - оставить без изменения, апелляционную жалобу Гаражно – строительного кооператива «Добрыня-1», - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в суд кассационной инстанции в течение 6-ти месяцев.

Председательствующий судья: Н.А. Терентьева

Судья: О.В. Хожаинова

Судья: Н.В. Кучеренко